II OSK 278/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 354/17 w sprawie ze skargi P. H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia oraz stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie opłaty za korzystanie ze środowiska oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 354/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi p. H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] lutego 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przywrócenia oraz stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie opłaty za korzystanie ze środowiska, oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, na podstawie art. 173 w związku z art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwaną dalej p.p.s.a.), wniosła P. H., zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 p.p.s.a zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie: 1. przepisów postępowania, tj. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 59 k.p.a. poprzez bezzasadną odmowę przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Marszałka Województwa [...] z siedzibą w K. z [...] września 2016 r., nr [...], pomimo tego, że okoliczności zakreślone przez skarżącą we wniosku o przywrócenie terminu wskazywały na brak winy w jego uchybieniu i zostały uprawdopodobnione w sposób należyty, zaś rzeczony wniosek został złożony w przewidzianym ustawą terminie i dopełniono czynności, dla której określony był przekroczony termin, 2. przepisów postępowania, tj. art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. poprzez jego nieuprawnione zastosowanie, gdyż skarżąca wraz z odwołaniem złożyła wniosek o przywrócenie terminu dla jego wniesienia, odpowiadający wymogom ustawowym, wobec czego bezzasadnie uznano odwołanie z [...] listopada 2016 r. za wniesione z uchybieniem terminu, 3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 174 pkt. 2 w zw. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi wniesionej przez skarżącą, co skutkowało utrzymaniem w mocy wadliwego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2017 r., 4. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 174 pkt. 2 w zw. z art, 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uchybienie ogólnym zasadom jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, co spowodowało, iż zapadłe w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie zostało oparte na dowolnych ustaleniach. Podnosząc powyższe zarzuty, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, a ponadto, na podstawie art. 203 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że zdaniem skarżącej kasacyjnie wykazała ona w sposób należyty, poparty stosownymi dowodami, wystąpienie przesłanek ustawowych, o którym mowa w art. 58 k.p.a., warunkujących możliwość przywrócenie uchybionego terminu. W ocenie skarżącej kasacyjnie, uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] września 2016 r., nr [...], wynikało ze zbieżności dat z innymi rozstrzygnięciami tego organu ([...] września 2016 r. zostały także wydane decyzje o nr [...] i [...]), od których również złożono odwołania, o czym skarżąca kasacyjnie dowiedziała się [...] listopada 2016 r., kiedy doręczono jej upomnienie z [...] listopada 2016 r., nr [...], dotyczące niewykonania decyzji o nr [...]. Wtedy też skarżąca podjęła czynności związane ze złożeniem wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od ww. decyzji. Pismem z [...] stycznia 2018 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. tj. na naruszeniu przepisów postępowania. Na wstępie zauważyć jednakże należy, odnosząc się do redakcji zarzutów (pkt. 3. skargi kasacyjnej), że za błędnie skonstruowany należy uznać zarzut, naruszenia przepisu art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi wniesionej przez skarżącą, co skutkowało utrzymaniem w mocy wadliwego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2017 r. Wskazany przepis jest przepisem wynikowym regulującym jedynie sposób rozstrzygnięcia skargi, nie może być samodzielną podstawą skargi kasacyjnej, dla potwierdzenia jego zasadności niezbędne jest stwierdzenie naruszenia innych przepisów. Niezasadny jest także zarzut naruszenia (pkt 4. skargi ) art. 3 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Naruszenie tego przepisu ma miejsce wówczas, gdy sąd rozpoznający sprawę uchyli się od obowiązku wykonania kontroli zaskarżonej decyzji. Tak się w niniejszej sprawie nie stało, bowiem zaskarżony wyrok został wydany po rozpoznaniu skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przeprowadził zatem kontrolę aktu objętego zakresem właściwości tego sądu, stosując w tym zakresie wyłącznie kryterium zgodności z prawem. Okoliczność, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z wynikiem tej kontroli nie stanowi naruszenia tego przepisu. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie (...) ponieważ sąd wojewódzki nie stosował przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę na postanowienie SKO w K. Strona wnosząca skargę kasacyjną, winna więc postawić sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., z uwagi na jego zastosowanie, w sytuacji, gdy nie było podstaw do oddalenia skargi, bądź wskazać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., wiążące się z jego niezastosowaniem, oczywiście w powiązaniu, jak to uczyniła, z odpowiednimi przepisami, które w toku postępowania administracyjnego zostały naruszone. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej są w zasadzie tożsame z zarzutami, jakie zostały sformułowane w skardze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odniósł się w uzasadnieniu wyroku do tych zarzutów, równocześnie podzielając stanowisko prawne Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zawarte w uzasadnieniu skarżonego postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny podziela to stanowisko. Na wstępie należy podkreślić, że aby można było mówić o przywróceniu terminu muszą być spełnione łącznie 4 następujące przesłanki, wskazane w art. 58 § 1 i 2 k.p.a.: wniesienie prośby o przywrócenie terminu, uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, prośba ta musi być wniesiona w terminie 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu i dopełnienie czynności dla której określony był termin jednocześnie z wniesieniem prośby - w niniejszej sprawie tj. wniesienie odwołania. Odnośnie pierwszej przesłanki podkreślić trzeba, że "nie jest możliwe przywrócenie terminu z urzędu - bez złożenia stosownego wniosku przez osobę zainteresowaną" (H. Knysiak-Molczyk, Problematyka wstępnego postępowania odwoławczego, "Glosa" 2000, nr 12, s. 6). Sam fakt dokonania określonej czynności po terminie nie może być podstawą do domniemania, że osoba zainteresowana składa wniosek o przywrócenie terminu. Skarżąca tę przesłankę spełniła poprzez złożenie stosownej prośby. Następną przesłanką jest uprawdopodobnienie braku winy, dlatego też obowiązkiem osoby ubiegającej się o przywrócenie terminu jest jedynie uprawdopodobnienie, tj. uwiarygodnienie, a nie udowodnienie istnienia okoliczności uzasadniających przywrócenie terminu. Z utrwalonego orzecznictwa NSA wynika, że o braku winy zainteresowanego podmiotu w zachowaniu terminu można mówić jedynie wówczas, gdy zainteresowany podmiot działał z najwyższą starannością, jednakże dopełnienie czynności w terminie stało się niemożliwe z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody, niezależnej od osoby zainteresowanej (por. wyrok NSA OZ w Lublinie z 8 lipca 1998 r., I SA/Lu 727/97 - LexPolonica nr 341817; wyrok NSA OZ w Szczecinie z 2 lutego 2000 r., SA/Sz 2125/98 - LexPolonica nr 350238). W wyroku z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt I SA/Ka 1718/96 natomiast Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że o braku winy strony w niedopełnieniu w ustawowym terminie określonej czynności procesowej można mówić tylko w przypadku uprawdopodobnienia przez nią, że dopełnienie czynności było niemożliwe z powodu przeszkody nagłej i nie do przezwyciężenia, tj. takiej której strona nie mogła przezwyciężyć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu przez zainteresowanego lub jego pełnomocnika zalicza się np. przerwę w komunikacji, powódź, pożar, nagłą chorobę, która nie pozwoliła na wyręczenie się inna osobą, nawet zwolnienie lekarskie od pracy nie jest potwierdzeniem braku winy zainteresowanego w uchybieniu terminu. Zgodzić się należy ze stanowiskiem sądu I instancji, że ta przesłanka nie została spełniona przez skarżącą. Skarżąca kasacyjnie uznaje, że jedyną i wystarczającą przesłanką braku jej winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania był fakt, że wobec niej były prowadzone cztery odrębne postępowania administracyjne dotyczące różnych okresów rozliczeniowych. Dwie decyzje zostały odebrane przez ustanowionego w tych sprawach pełnomocnika, a dwie pozostałe zostały mu przesłane przez stronę. Pełnomocnik z przyczyn technicznych nie miał możliwości zapoznania się z treścią decyzji i mylnie uznano, że decyzje dotyczą tych samych okresów i odwołania zostały wniesione nie od wszystkich rozstrzygnięć. Ma rację sąd wojewódzki, że uprawdopodobnieniem braku winy w uchybieniu terminu nie mogą być mylnie wyprowadzone wnioski co do tego jakie decyzje zostały nadesłane pełnomocnikowi, a które, z uwagi na to że w sprawach tych pełnomocnik nie został ustanowiony – skarżącej. Brak prawidłowej komunikacji pomiędzy profesjonalnym pełnomocnikiem a skarżącą nie może usprawiedliwiać uchybienia terminowi i wskazywać braku zawinienia. Ewidentnie stanowi to brak staranności strony. W dacie doręczenia decyzji P. H. powinna zapoznać się z jej treścią, okresu, którego decyzja dotyczy, winna mieć też świadomość tego w jakich sprawach ustanowiła fachowego pełnomocnika i wiedzieć, że skoro w przedmiotowej sprawie nie został on ustanowiony to oczywistym jest, że decyzje, które mu doręczono dotyczyły spraw innych niż obecnie kontrolowana. Z tych względów należy podzielić stanowisko sądu I instancji i SOK w K., że strona nie uprawdopodobniła braku winy i nie wskazała żadnej realnie istniejącej przeszkody, która uniemożliwiała wniesienie odwołania w terminie. Dlatego jeszcze raz należy stanowczo podkreślić, że brak staranności P. H. sprawia, że wskazana przez skarżącą przyczyna uchybienia terminowi do złożenia zażalenia jest przez nią wyłącznie zawiniona i nie może skutkować uwzględnieniem wniosku strony o przywrócenie terminu. Konsekwencją braku przywrócenia terminu było stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Nie jest kwestionowane w sprawie, że decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] września 2016 r., nr [...], doręczono [...] września 2016 r., a odwołanie od niej zostało wniesione w dniu [...] listopada 2016 r., co stwierdza data uwidoczniona na odcisku stempla Poczty Polskiej, Urząd Pocztowy [...]. Tym samym zarzut naruszenia art. 134 k.p.a "poprzez jego nieuprawnione zastosowanie" jest również niezasadny. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.