I OSK 2637/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. T. A. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1076/17 o odrzuceniu skargi M. T. A. na pismo Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie wskazań dla wychowanków ośrodka postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 28 sierpnia 2017 r., II SA/Wa 1076/17, odrzucił skargę M. T. A. na pismo Ministra Edukacji Narodowej z [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie wskazań dla wychowanków ośrodka. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369., dalej jako: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z powyższego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ściśle określonych przez ustawę. W tak wyznaczonym zakresie właściwości sądów administracyjnych nie mieści się skarga M. T. A. na pismo Ministra Edukacji Narodowej z [...] marca 2016 r. skierowane do Dyrektora Ośrodka Rozwoju Edukacji w Warszawie (dalej jako: "Dyrektor ORE"). W piśmie tym MEN zwrócił się o wydanie dla wychowanków Niepublicznego Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w R. (dalej jako: "NMOW w R." i "Ośrodek") oraz dla nieletnich posiadających postanowienie sądu rodzinnego o umieszczeniu w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, dla których Ośrodek Rozwoju Edukacji wskazał NMOW w R., wskazań do innych młodzieżowych ośrodków wychowawczych. Zaskarżone pismo nie stanowi decyzji administracyjnej, nie jest też innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej podlegającym kontroli sądowej. Nie rozstrzyga o uprawnieniu lub obowiązku w sposób władczy określony przepisami prawa administracyjnego. Skarga jest zatem niedopuszczalna. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wywiodła M. T. A., zaskarżając je w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zrzekła się przy tym przeprowadzenia rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: 1. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez uznanie, że pismo MEN z [...] marca 2016 r. skierowane do Dyrektora ORE w Warszawie w przedmiocie "wskazań" dla wychowanków Ośrodka nie stanowi aktu/czynności z zakresu administracji publicznej podlegającej kontroli sądowej, w sytuacji gdy faktycznie taki akt/czynność stanowi, ponieważ wykonanie poleceń zawartych w tym piśmie przez Dyrektora ORE i w konsekwencji przez skarżącą wywołało niewątpliwe skutki w sferze uprawnień i obowiązków skarżącej poprzez pozbawienie jej prawa do prowadzenia Ośrodka, przyjmowania wychowanków i otrzymywania dotacji oświatowych, co ma na celu doprowadzenie do likwidacji Ośrodka wbrew woli skarżącej; 2. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niezasadne uznanie, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, w sytuacji gdy pismo MEN z [...] marca 2016 r. stanowi akt/czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień i obowiązków skarżącej wynikających z przepisów prawa, skutki wywołane tym pismem uniemożliwiły skarżącej dalsze prowadzenie NMOW w R. z powodu braku wychowanków i co za tym idzie dotacji oświatowych na prowadzenie Ośrodka, pomimo pełnej gotowości organizacyjno-kadrowej placówki do przyjęcia uczniów, a także naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie: 1. art. 82 ustawy z 7 września 1991 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 1943 z późn. zm., dalej jako: "ustawa"), poprzez uznanie, że zaskarżone pismo z [...] marca 2016 r. nie rozstrzyga o uprawnieniu skarżącej w sposób władczy, podczas gdy artykuł ten stanowi, że osoby prawne i fizyczne mogą zakładać szkoły i placówki niepubliczne po uzyskaniu wpisu do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego obowiązaną do prowadzenia odpowiedniego typu publicznych szkół i placówek, a skarżąca w sposób władczy została pozbawiona tego prawa poprzez odebranie Ośrodkowi wychowanków i "zakazanie" kierowania do Ośrodka nowych nieletnich, co praktycznie skazało Ośrodek na likwidację wbrew woli skarżącej; 2. art. 90 ustawy poprzez uznanie, że zaskarżone pismo nie rozstrzyga o uprawnieniu skarżącej w sposób władczy, w sytuacji gdy wykonanie zaleceń z tego pisma pozbawiło skarżącą otrzymywania dotacji oświatowych na przebywających w Ośrodku wychowanków z powodu ich braku; 3. § 1 i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 27 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym (Dz. U. z 2011 Nr 296, poz. 1755, dalej jako: "rozporządzenie") poprzez uznanie, że zaskarżone pismo nie rozstrzyga o uprawnieniu skarżącej w sposób władczy, w sytuacji gdy faktycznie pozbawiło skarżąca uprawnienia do przyjmowania wychowanków i prowadzenia NMOW w R. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że pismo Ministra Edukacji Narodowej z [...] marca 2016 r., znak: [...] stanowi akt lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień i obowiązków skarżącej wynikających z przepisów prawa, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wykonanie przez Dyrektora, a w konsekwencji przez skarżącą, poleceń zawartych w powołanym piśmie, doprowadziło do kompletnego paraliżu Ośrodka i uniemożliwiło jego prowadzenie z powodu braku wychowanków. Dotychczasowi uczniowie zostali rozdysponowaniu do innych ośrodków tego typu w całej Polsce, nowi nie mogli być skierowani do ośrodka z powodu zakazu – polecenia wydanego przez Ministra Dyrektorowi ORE. Doprowadziło to do utraty wychowanków, a w związku z tym do utraty prawa do otrzymywania dotacji oświatowej na prowadzenie Ośrodka, co w konsekwencji ma doprowadzić do likwidacji Ośrodka wbrew woli skarżącej. Skarżąca, która stworzyła ten Ośrodek i przystosowała go do wszelkich wymogów ustawowych (prawnych i pozaprawnych) niezbędnych do nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii, w tym warunki bezpiecznego pobytu, ma prawo oczekiwać skierowania do Ośrodka wychowanków zgodnie z rozporządzeniem. Stosownie do § 1 rozporządzenia jedynymi podmiotami uprawnionymi w procedurze kierowania nieletnich do młodzieżowych ośrodków wychowawczych są: sąd rodzinny orzekający o umieszczeniu nieletniego w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, Ośrodek Rozwoju Edukacji wskazujący konkretny ośrodek do umieszczenia w nim nieletniego oraz starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania nieletniego, który wydaje skierowanie do ośrodka wskazanego przez ORE. Przepisy prawa nie przewidują w tej procedurze roli Ministra Edukacji Narodowej, który mógłby "polecać", czy "prosić" inne organy o przenoszenie nieletnich z konkretnego ośrodka do innego lub wstrzymywać kierowanie nieletnich do określonego ośrodka z jakichkolwiek uzasadnionych w jego mniemaniu powodów. Nie można zatem powiedzieć, że pismo MEN z [...] marca 2016 r. nie jest innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej i że nie rozstrzyga o uprawnieniu lub obowiązku w sposób władczy określony przepisami prawa administracyjnego. Skutki wywołane wykonaniem wskazań Ministra zawartych w przedmiotowym piśmie polegają na pozbawieniu skarżącej uprawnienia do przyjmowania wychowanków do Ośrodka, prawa faktycznego jego prowadzenia, jak również otrzymywania dotacji na jego utrzymanie. Co istotne, polecenie Ministra, wyrażone w piśmie na zasadzie prośby, nie ma żadnego oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Samo pismo nie przybrało formy decyzji, która zobowiązywałaby Dyrektora ORE do określonego zachowania, nie zawiera też żadnej podstawy prawnej wydanej dyspozycji. Taka forma działania Ministra uniemożliwiła podmiotowi prowadzącemu NMOW w R. odwołanie się od niewątpliwie bezprawnego i niczym nieuzasadnionego aktu paraliżującego działanie Ośrodka. W obowiązującym systemie prawa, a w szczególności w ustawie o systemie oświaty i w rozporządzeniu nie ma przepisu, który upoważniałby którykolwiek organ administracji publicznej, do wydania dyspozycji "przekierowywania" wychowanków Ośrodka do innych ośrodków, czy "dalszego nieokazywania" nieletnim konkretnego ośrodka. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne. W pierwszej kolejności podnieść należy, że skarżąca kasacyjnie wskazując na zarzuty naruszenia prawa materialnego polegające na naruszeniu "art. 82 ustawy z 7 września 1991 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 1943 z późn. zm.)" i "art. 90 ustawy z 7 września 1991 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 1943 z późn. zm.)" nie podała pełnej nazwy ustawy z 7 września 1991 r. Nie mniej jednak mając na uwadze powołane dzienniki ustaw należałoby przyjąć, że chodzi o ustawę o systemie oświaty. Niemniej jednak, w odniesieniu do powołanych przepisów oraz naruszenia § 2 rozporządzenia podkreślić należy, że nie zostały one przez skarżącą kasacyjnie prawidłowo sprecyzowane. Nie stanowią one bowiem jednej zamkniętej całości, a składają się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych. W takiej sytuacji wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez Sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej. Również zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczący niewłaściwego zastosowania § 1 rozporządzenia jest bezzasadny, albowiem zaskarżone pismo MEN (wydane w związku z niezapewnieniem wychowankom warunków, o których mowa w § 6 rozporządzenia) skierowane zostało do Dyrektora ORE i z jego treści jasno wynika jedynie prośba "o niezwłoczne wydanie dla wychowanków tego ośrodka (...), wskazań do innych młodzieżowych ośrodków wychowawczych". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pismo Ministra Edukacji Narodowej z [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie wskazań dla wychowanków ośrodka nie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych, a zatem Sąd I instancji zasadnie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., odrzucił skargę. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem Sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Oznacza to, że przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada z urzędu jej dopuszczalność. Ustala, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do odrzucenia skargi, jakie zostały enumeratywnie wymienione w art. 58 § 1 p.p.s.a. Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy, w kognicji sądu administracyjnego, o czym stanowi art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Odrzucenie skargi z tej przyczyny ma miejsce wówczas, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności nie objętych zakresem właściwości sądu administracyjnego albo została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu. Stosownie zaś do art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Art. 3 § 2 p.p.s.a. zawiera natomiast katalog działalności administracji publicznej podlegającej kontroli sądów administracyjnych. Z powołanych przepisów wynika, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego jest przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony, zaś kontrola sądu sprowadza się do sprawdzenia, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze aktu administracyjnego lub czynności z zakresu administracji publicznej. Nie każde zatem działanie, czynność, bezczynność czy przewlekłość w działaniu organu administracji podlega kontroli sądów administracyjnych. Zaskarżone w niniejszej sprawie pismo MEN nie jest aktem ani czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Akt lub czynność, które podlegają kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.: 1) powinny posiadać charakter zewnętrzny, tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność (zob. wyrok NSA z 23 lutego 2011 r., II GSK 177/10), 2) powinny mieć charakter indywidualny, 3) są wydawane (zaś czynność – podejmowana) władczo w sferze administracji publicznej przez podmiot wykonujący administrację publiczną, 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. Prowadzi to zatem do wniosku, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) o charakterze władczym, podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego i dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu. Zaś samo uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa materialnego, powszechnie obowiązującego. Badając, czy akt lub czynność podlegają zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., Sąd nie sprawdza dodatkowo, czy zostały one wydane w postępowaniu prowadzonym według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie chodzi o prawo do załatwienia sprawy w trybie postępowania administracyjnego, lecz o zindywidualizowane w odniesieniu do konkretnego podmiotu uprawnienie, które może on wykonywać samodzielnie, korzystając w tym zakresie z ochrony prawnej. Źródłem tego uprawnienia są zatem przepisy prawa materialnego, a nie procesowego. Zaskarżone w niniejszej sprawie pismo MEN nie spełnia pierwszej z przytoczonych przesłanek, albowiem skierowane zostało do podmiotu podporządkowanego i prowadzonego przez MEN, tj. do Dyrektora Ośrodka Rozwoju Edukacji. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.