II SA/Go 414/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A.M. na czynność Starosty z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie informacji o wyniku naboru na stanowisko Sekretarza Powiatu postanawia odrzucić skargę. W dniu 19 kwietnia 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęła skarga A.M. (pismo z dnia [...] kwietnia 2017 r.) na uchwałę Nr XXXI/161/17 Rady Powiatu z dnia 31 stycznia 2017 r. w sprawie rozpatrzenia skargi A.M. dotyczącej prowadzonego przez Starostę postępowania konkursowego na stanowisko sekretarza powiatu. Skarżąca wniosła o: stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, stwierdzenie bezskuteczności rozstrzygnięcia komisji rekrutacyjnej powołanej do przeprowadzenia naboru na stanowisko sekretarza powiatu i zasądzenie kosztów postępowania. Skarga została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Go 303/17. W uzasadnieniu skargi strona opisała okoliczności sprawy podając, iż w dniu [...] grudnia 2016 r. Starosta na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego ogłosił nabór na wolne stanowisko urzędnicze – sekretarza powiatu. W ocenie skarżącej stanowisko objęte konkursem nie było wolne, gdyż to skarżąca, będąc zatrudniona w Starostwie Powiatowym jako p.o. Naczelnika Wydziału Organizacyjnego i Spraw Obywatelskich, została powołana na stanowisko sekretarza powiatu uchwałą Rady Powiatu z dnia 19 marca 2007 r. Nr VI/43/07. W związku ze zmianą przepisów prawa w piśmie z dnia [...] stycznia 2009 r. skarżąca została poinformowana, iż od [...] stycznia 2009 r. powołanie uległo przekształceniu w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony. Następnie skarżąca podała, iż do dnia [...] maja 2017 r. przebywa na urlopie rodzicielskim, a na czas jej nieobecności zatrudniony został pracownik na zastępstwo. Pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. A.M. zwróciła się do Wojewody o przeprowadzenie niezwłocznej kontroli w zakresie przestrzegania prawa przez Starostę w związku z powadzonym przez niego postępowaniem konkursowym. Pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. Wojewoda przesłał w/w pismo do Rady Powiatu, które zostało zakwalifikowane przez Radę Powiatu jako skarga w rozumieniu art. 227 i nast. k.p.a. W dniu 31 stycznia 2017 r. Rada Powiatu podjęła uchwałę Nr XXXI/161/17 w sprawie rozpatrzenia skargi A.M. dotyczącej prowadzonego przez Starostę postępowania konkursowego na stanowisko sekretarza powiatu, w której uznano skargę za bezzasadną. Pismem z dnia [...] lutego 2017 r. działając na podstawie art. 237 § 3 k.p.a., art. 238 § 1 k.p.a oraz art. 239 1 k.p.a. Przewodniczący Rady Powiatu poinformował A.M. o treści powyższej uchwały. Pismem z dnia [...] lutego 2017 r. A.M. wezwała Radę Powiatu do usunięcia naruszenia prawa w rozstrzygnięciu podjętym w uchwale Nr XXXI/161/17 Rady Powiatu z dnia 31 stycznia 2017 r. polegającym na rozpatrzeniu jej skargi dotyczącej prowadzonego przez Starostę postępowania konkursowego. Rada Powiatu na sesji w dniu [...] lutego 2017 r. zdecydowała o pozostawieniu bez odpowiedzi wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W oparciu o akta sprawy Sąd ustalił, iż zarządzeniem z dnia [...] grudnia 2016 r. Nr [...] Starosta działając w oparciu o § 4 Regulaminu naboru na stanowiska urzędnicze w Starostwie Powiatowym stanowiącym załącznik do zarządzenia nr [...] Starosty z dnia [...] września 2013 r. powołał komisję rekrutacyjną do przeprowadzenia naboru na stanowisko sekretarza powiatu. Zgodnie z treścią załącznika nr 22 do protokołu z dnia [...] stycznia 2017 r. z przeprowadzonego postępowania na wolne stanowisko urzędnicze (podpisanego przez Starostę), Starosta dokonał wyboru na stanowisko sekretarza powiatu – E.K.. Następnie w dniu [...] stycznia 2017 r. Starosta działając na podstawie art. 15 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 902, dalej u.p.s.) wydał informację (nr [...]) o wynikach naboru na stanowisko Sekretarza powiatu wraz z uzasadnieniem dokonanego wyboru. W/w informacja została umieszczona na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Starostwa. Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 4 maja 2017 r. z uwagi na niejednoznaczność treści skargi skarżąca wezwana została do sprecyzowania przedmiotu skargi poprzez wskazanie czy skarży wyłącznie uchwałę z dnia 31 stycznia 2017 r. Nr XXXI/161/16 czy też inny akt lub czynność, pod rygorem przyjęcia, iż skarga dotyczy wyłącznie w/w uchwały. W odpowiedzi na wezwanie Sądu w piśmie z dnia [...] maja 2017 r. A.M. oświadczyła, iż przedmiotem skargi oprócz uchwały z dnia 31 stycznia 2017 r. jest: decyzja lub zrządzenie Starosty, na podstawie którego ogłoszono konkurs na sekretarza, rozstrzygnięcie komisji rekrutacyjnej w sprawie w/w naboru oraz decyzja lub zarządzenie Starosty (ewentualnie inny dokument) stanowiący o wyborze przez Starostę kandydata na stanowisko sekretarza (znak sprawy (nr [...]). W związku z powyższym na podstawie zarządzenia z dnia [...] maja 2017 r. z akt sprawy II SA/Go 303/17 wyłączono i zarejestrowano inne skargi A.M. w tym skargę na zarządzenie Starosty w sprawie wyboru kandydata na stanowisko Sekretarza Powiatu. W/w skarga zarejestrowana została pod sygn. akt II SA/Go 414/17. Skarga w sprawie II SA/Go 303/17 została odrzucona postanowieniem z dnia 21 czerwca 2017 r. W odpowiedzi udzielonej na skargę w niniejszej sprawie (pismo z dnia [...] czerwca 20917 r.) Starosta wniósł o odrzucenie skargi w całości przede wszystkim z uwagi na brak wyczerpania trybu zaskarżenia, wskazując, iż skarżąca przed wniesieniem skargi nie zwróciła się do Starosty z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Dodatkowo organ zakwestionował przysługujący skarżącej interes prawny na gruncie przedmiotowej skargi, podkreślając, iż skarżąca nie była uczestnikiem konkursu na stanowisko sekretarza powiatu. Powyższe stanowisko podtrzymane zostało przez organ w piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2017 r. W związku z treścią pisma organu z dnia [...] czerwca 2017 r. na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 5 lipca 2017 r. zmieniono w przedmiotowej sprawie oznaczenie zaskarżonej czynności na ,,decyzję Starosty" w sprawie wyboru kandydata na stanowisko sekretarza powiatu mającą formę załącznika nr 22 do protokołu z naboru na urzędnicze stanowisko sekretarza powiatu w Starostwie Powiatowym i wezwano skarżącą do usunięcia braku formalnego skargi poprzez wykazanie, iż przed wniesieniem skargi w związku z decyzją Starosty w sprawie wyboru kandydata na stanowisko sekretarza powiatu wezwała Starostę do usunięcia naruszenia prawa. W piśmie z dnia [...] lipca 2017 r. A.M. poinformowała, iż z załącznikiem 22 do protokołu z postępowania konkursowego dowiedziała się po udostępnieniu mu go przez organ w trybie dostępu do informacji publicznej w dniu 9 czerwca 2017 r. Następnie skarżąca oświadczyła, iż złożyła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które skierowała w dniu [...] kwietnia 2017 r. (prawidłowo winno być [...] lutego 2017r.) do Rady Powiatu. Skarżąca podkreśliła, iż w/w wezwanie dotyczyło legalności postępowania konkursowego, a źródłem niezachowania przez nią wymogów związanych z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i terminami było błędne w jej ocenie stanowisko Wojewody i dalej Rady Powiatu, sprowadzające się do potraktowania jej zarzutów co do legalności naboru jako skargi w rozumieniu kpa. Zarządzeniem z dnia 28 sierpnia 2017 r. sędzia sprawozdawca na podstawie analizy akt sprawy i pism skarżącej uznał, iż przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest czynność Starosty z dnia [...] stycznia 2017 r. w przedmiocie informacji o wyniku naboru na stanowisko sekretarza powiatu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna. W pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu w niniejszej sprawie było ustalenie co stanowi przedmiot skargi i czy Sąd jest właściwy do rozpoznania jej. W tym zakresie Sąd w zarządzeniu z dnia [...] sierpnia 2017 r., na podstawie treści pism skarżącej (skargi oraz pism precyzujących skargę z dnia [...] maja, [...] lipca i [...] lipca 2017 r.) i rekonstrukcji wynikających z nich intencji skarżącej zmierzającej do zwalczenia przeprowadzonego przez Starostę konkursu na stanowisko sekretarza powiatu, ostatecznie uznał, iż przedmiot skargi w niniejszej sprawie stanowi czynność Starosty z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie informacji o wyniku naboru na stanowisko sekretarza powiatu. Badanie właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania skargi w takim przedmiocie rozpocząć należy od analizy przepisów prawa regulujących procedurę naboru na stanowisko sekretarza powiatu. Z treści art. 4 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458), dalej jako u.p.s. wynika, iż sekretarz (m.in. powiatu) zatrudniany jest na podstawie umowy o pracę i podlega procedurze naboru jak pozostali pracownicy samorządowi, o której mowa w rozdziale 2 u.p. s - art. 11-15 u.p.s. Zgodnie z art. 11 ust. 1 cyt. ustawy nabór kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze, w tym na kierownicze stanowiska urzędnicze, jest otwarty i konkurencyjny. Kierownik jednostki, o której mowa w art. 2, upowszechniając informacje o wolnych stanowiskach urzędniczych, w tym kierowniczych stanowiskach urzędniczych, wskazuje stanowiska, o które poza obywatelami polskimi mogą ubiegać się obywatele Unii Europejskiej oraz obywatele innych państw, którym na podstawie umów międzynarodowych lub przepisów prawa wspólnotowego przysługuje prawo do podjęcia zatrudnienia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (ust. 2). Z kolei w myśl art. 14 u.p.s. z przeprowadzonego naboru kandydatów sporządza się protokół, którego zawartość określa ust. 2 cyt. przepisu. Stosownie do treści art. 15 u.p.s. niezwłocznie po przeprowadzonym naborze informacja o wyniku naboru jest upowszechniana przez umieszczenie na tablicy informacyjnej w jednostce, w której był przeprowadzony nabór, oraz opublikowanie w Biuletynie przez okres co najmniej 3 miesięcy. Informacja, o której mowa w ust. 1, zawiera:1) nazwę i adres jednostki; 2) określenie stanowiska; 3) imię i nazwisko wybranego kandydata oraz jego miejsce zamieszkania w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego;4) uzasadnienie dokonanego wyboru albo uzasadnienie nierozstrzygnięcia naboru na stanowisko (ust. 2). Analiza cytowanych powyżej przepisów wskazuje, iż niewątpliwie w postępowaniu konkursowym nie wydaje się decyzji i postanowień, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369. – dalej jako p.p.s.a.). Natomiast uwieńczeniem konkursu, w trakcie którego wyłoniono kandydata, w świetle art. 15 u.p.s. jest informacja o wyniku naboru upowszechniana przez umieszczenie na tablicy informacyjnej w jednostce, w której był przeprowadzony nabór, oraz opublikowanie w Biuletynie, zawierająca m.in. uzasadnienie dokonanego wyboru. Informacje tą wydaje organ administracji publicznej , który organizował konkurs, tym samym zatwierdzając przeprowadzony konkurs i jego wynik. Pozostało zatem rozważyć czy czynności podejmowane w toku postępowania konkursowego w tym czynność, o której mowa w art. 15 u.p.s., stanowią czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W ocenie Sądu czynności podejmowane w toku postępowania konkursowego należy zakwalifikować jako określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące sfery praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zdaniem Sądu postępowanie rekrutacyjne (konkursowe) zmierzające do wyłonienia kandydata na wolne stanowisko urzędnicze w służbie publicznej jest postępowaniem z zakresu administracji publicznej. Powstały w związku z prowadzeniem konkursu stosunek między jego uczestnikami a organem administracji publicznej, nie jest oparty na zasadzie równorzędności podmiotów. Poprzez określone w trakcie postępowania konkursowego czynności organ administracji dokonuje władczych rozstrzygnięć (czynności). Akty te są skierowane do zindywidualizowanego podmiotu i wyznaczają określoną sytuację prawną danego podmiotu w zakresie uprawnień wynikających z przepisów. Z powyższych względów zdaniem Sądu możliwe jest zaskarżenie do sądu administracyjnego czynności dokonywanych w trakcie naboru powszechnego – konkursu na wolne stanowisko urzędnicze jako czynności wymienionej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych postępowanie konkursowe skoro jest postępowaniem z zakresu administracji publicznej, to badanie zgodności z prawem wyników konkursu podlega kognicji sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 857/12, LEX 1145133, wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2004 r., sygn. akt OSK 460/04, LEX nr 156420). Orzeczenia te wskazują na upoważnienie sądów administracyjnych do badania zgodności z prawem wyników konkursu. Mając na uwadze powyższe rozważania oraz okoliczności niniejszej sprawy Sąd przyjął, iż czynność Starosty polegającą ogłoszeniu informacji o wyniku naboru na stanowisko sekretarza powiatu ma charakter czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., z zakresu administracji publicznej i dotyczy sfery praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa, wobec czego objęta jest kognicją sądów administracyjnych. Stwierdzając właściwość rzeczową sądu administracyjnego do rozpoznania niniejszej sprawy Sąd zobowiązany był w następnej kolejności dokonać oceny czy przedmiotowa skarga złożona została z zachowaniem wymogów ustawowych. Skuteczne wniesienie takiej skargi uzależnione jest od wyczerpania trybu określonego w art. 52 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4 a p.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Skargę do sądu, jak to przewiduje art. 53 § 2 p.p.s.a., wnosi się w terminie 30 dni od daty doręczenia przez organ odpowiedzi na wezwanie, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Zaznaczyć należy, iż w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje brzmienie przepisów art. 52 § 3 i art. 53 § 2 p.p.s.a. (jak wyżej cytowane) obowiązujące do dnia 31 maja 2017 r. Co prawda odd 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), którą ustawodawca wprowadził zmianę m.in. w zakresie art. 52 § 3 i art. 53 § 2 p.p.s.a., rezygnując z wymogu złożenia przed wniesieniem skargi wezwania do usunięcia naruszenia prawa i wprowadzając wymóg złożenia skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 4 p.p.s.a. w terminie 30 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Zgodnie jednak z treścią art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. przepisy art. 52 i 53 w brzmieniu nadanym ustawa zmieniającą stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (zgodnie z art. 18 cyt. ustawy był to 1 czerwca 2017 r.). Skoro zatem będąca przedmiotem skargi w niniejszej sprawie czynność (tj. informacja o wynikach konkursu) dokonana została [...] stycznia 2017 r., niewątpliwie więc zastosowanie znajdują przepisy art. 52 i 53 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r. Z treści cyt. powyżej art. 52 § 3 i art. 53 § 2 p.p.s.a. wynika, że obowiązkiem sądu przy rozpoznawaniu skargi jest zbadanie, czy skarga spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest przesłanką dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na czynność Starosty. Brak wezwania do usunięcia naruszenia prawa uniemożliwia wniesienie skargi i w konsekwencji skutkuje odrzuceniem przez wojewódzki sąd administracyjny skargi jako niedopuszczalnej, stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (por. Komentarz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pod red. R. Hausera; Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2015, do art. 58; str. 363). Instytucja wezwania ma na celu załatwienie sprawy przez organ, zanim będzie konieczna interwencja sądu administracyjnego. Dopiero w przypadku, gdy organ nie zastosuje się do wezwania, zachodzi przesłanka do wniesienia skargi do sądu. Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy Sąd na podstawie akt sprawy i oświadczeń skarżącej uznał, iż A.M. przed wniesieniem skargi na czynność Starosty nie wyczerpała obligatoryjnego trybu wezwania Starosty jako skarżonego organu do usunięcia naruszenia prawa. Na wezwanie Sądu do wykazania dochowania tego obowiązku, skarżąca w piśmie z dnia [...] lipca 2017 r. przyznała, iż nie zwróciła się do Starosty z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, obwiniając jednak o to zaniechanie błędne stanowisko Wojewody i dalej Rady Powiatu, prowadzące do potraktowania jej zarzutów co do legalności konkursu na stanowisko sekretarza powiatu jako skargi w rozumieniu kpa. Skarżąca podniosła jednocześnie, iż złożyła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które co prawda zostało formalnie skierowane do Rady Powiatu jednak w istocie dotyczyło kwestionowanego przez nią postępowania konkursowego. Na marginesie wyjaśnić należy, iż w piśmie z dnia [...] lipca 2017 r. skarżąca omyłkowo podała datę wezwania do usunięcia naruszenia prawa -[...] kwietnia 2017 r. zamiast prawidłowo [...] lutego 2017 r. Na oczywistą pomyłkę w zakresie w/w daty wskazują opisane przez skarżącą okoliczności złożenia wezwania (skierowane do Rady Powiatu), treść wcześniejszych pism procesowych skarżącej, gdzie przywołuje ona wezwanie z dnia [...] lutego 2017 r., akta administracyjne sprawy, w których znajduje się wezwanie z dnia [...] lutego 2017 r. oraz fakt, iż skarga do Sądu sporządzona została 3 kwietnia 2017 r. Wracając do rozważań dotyczących kwestii wyczerpania przez skarżącą wymaganego trybu wezwania Sąd stwierdził, iż wbrew stanowisku skarżącej, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] lutego 2017 r. nie spełnia koniecznych cech pozwalających uznać, iż tryb określony w art. 52 § 3 p.p.s.a. został zachowany. Przede wszystkim wezwanie z dnia [...] lutego 2017 r. nie zostało skierowane do skarżonego w niniejszej sprawie organu tj. do Starosty, a do Rady Powiatu. Dodatkowo zaś w wezwaniu tym skarżąca wyraźnie określiła przedmiot, którego dotyczy wezwanie tj. uchwała Nr XXXI/161/17 Rady Powiatu z dnia 31 stycznia 2017 r. dotyczącej rozpatrzenia skargi A.M. na postępowanie konkursowe, podczas gdy przedmiotem niniejszej skargi jest czynność Starosty dotycząca ogłoszenia wyniku naboru na stanowisko sekretarza powiatu. W świetle powyższych rozważań, mając na uwadze, iż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. jest przesłanką dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4.p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na postawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.