II SA/Go 303/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie: Przewodniczący Asesor WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A.M. na uchwałę Rady Powiatu z dnia 31 stycznia 2017 r. nr XXXI/16/17 w przedmiocie rozpatrzenia skargi dotyczącej prowadzonego przez Starostę postępowania konkursowego na stanowisko Sekretarza Powiatu odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] grudnia 2016r. Wojewoda przesłał do Rady Powiatu skargę (pismo z dnia [...] grudnia 2016 r.) A.M. w przedmiocie prowadzonego przez Starostę postępowania konkursowego na stanowisko Sekretarza Powiatu. A.M. zarzuciła, że ogłoszone postępowanie konkursowe na kierownicze stanowisko urzędnicze narusza przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (tekst jedn. Dz. U. 2016 r., poz. 902). Powyższe pismo zostało zakwalifikowane przez Radę Powiatu jako skargę uregulowaną w art. 227 i nast. k.p.a. W wyniku rozpoznania skargi Rada Powiatu podjęła w dniu 31 stycznia 2017 r. na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 814) oraz art. 229 pkt 4, art. 237 i art. 238 k.p.a. uchwałę NR XXXI/161/17 w sprawie rozpatrzenia skargi A.M. dotyczącej prowadzonego przez Starostę postępowania konkursowego na stanowisko Sekretarza Powiatu. W § 1 uchwały uznano skargę A.M. za bezzasadną. Pismem z dnia [...] lutego 2017 r. działając na podstawie art. 237 § 3 k.p.a., art. 238 § 1 k.p.a oraz art. 239 1 k.p.a. Przewodniczący Rady Powiatu poinformował A.M. o treści powyższej uchwały. Zawiadomienie zawierało uzasadnienie faktyczne i prawne. Pismem z dnia [...] lutego 2017 r. A.M. wezwała Radę Powiatu do usunięcia naruszenia prawa. Rada Powiatu na sesji w dniu 28 lutego 2017 r. zdecydowała większością głosów o pozostawieniu bez odpowiedzi wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W dniu 19 kwietnia 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęła skarga A.M. na uchwałę Rady Powiatu z dnia 31 stycznia 2017 r. Nr XXXI/161/17. Skarżąca wniosła o stwierdzenie jej nieważności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niezaskarżalność w/w aktu prawnego, ewentualnie o jej oddalenie w tym zakresie podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Należy wskazać, że odrzucenie skargi następuje w sytuacji, gdy skarga nie spełnia określonych przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a., warunków koniecznych do jej skutecznego złożenia. Jednym z takich warunków formalnych skutecznego złożenie skargi jest złożenie jej od aktu lub czynności objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w ograniczonym zakresie, bo obejmującym orzekanie jedynie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Poza katalogiem w/w spraw zgodnie z treścią § 3 cyt. przepisu sądy administracyjne orzekają jedynie w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, stosując przy tym środki określone w tych przepisach. W przedmiotowej sprawie skarga dotyczyła uchwały Rady Powiatu, będącej w istocie rozstrzygnięciem organu co do skargi wniesionej przez A.M. w trybie przepisów działu VIII k.p.a., czyli trybie skargowym, na działalność Starosty w związku niezgodnym z prawem prowadzonym postępowaniem konkursowym na stanowisko Sekretarza Powiatu. Przede wszystkim wskazać należy, że zaskarżona uchwała jest uchwałą informującą skarżącego o sposobie załatwienia jej skargi dotyczącej prowadzonego przez Starostę postępowania konkursowego na stanowisko Sekretarza Powiatu. Zatem zaskarżona uchwała wyraża stanowisko Rady Powiatu, rozpatrującej tzw. Skargę powszechną wniesioną przez skarżącego w trybie Działu VIII k.p.a. na działalność Starosty. Skarga ta wnoszona jest w związku z już podjętym działaniem organu, ewentualnie w związku z brakiem takiego działania, ma na celu zwrócenie uwagi właściwym organom na wszelkie nieprawidłowości powstałe w wyniku takiego działania lub zaniechania. Tego rodzaju skarga powoduje wszczęcie "samodzielnego jednoinstancyjnego postępowania administracyjnego uproszczonego, kończącego się czynnością materialno-techniczną, czyli zawiadomieniem o załatwieniu skargi. Należy zwrócić uwagę, iż w postępowaniu w sprawach skarg i wniosków uregulowanym w dziale VIII K.p.a. (postępowanie skargowe przepisy art. 227 – 240 k.p.a.), nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, wobec czego nie kończy się ona wydaniem decyzji administracyjnej. Zgodnie z treścią art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. W myśl art. 237 § 3 k.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 k.p.a. Nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego, nie jest ono bowiem innym niż decyzje i postanowienia aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (G. Łaszczyca, Cz. Marzysz, A. Matan, Kodeks postepowania administracyjnego t.II, Zakamycze 2005, s.544-545). Tego typu akty lub czynności muszą spełniać następujące przesłanki: nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, są podejmowane w sprawach indywidualnych, muszą mieć charakter publicznoprawny, dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ostatnia przesłanka oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz Warszawa 2006, s.29-30). Zawiadomienie z art. 238 § 1 k.p.a. nie posiada tej ostatniej cechy, co przesądza o niezaskarżalności tego typu czynności. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że tryb ,,ogólnoskargowy" (art. 221-240 k.p.a.) jest samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, które kończy się czynnością materialno-techniczną (zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi). Skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, nie dającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego (postanowienia NSA: z 19 stycznia 2012 r., II OSK 2692/11, z 1 marca 2010 r., II OSK 478/09; z 25 lutego 2009 r., II OSK 241/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych (postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 1999 r., III SAB 7/99, ONSA 2001, nr 1, poz. 27). Wskazać należy w tym miejscu i zgodzić się ze stanowiskiem NSA stwierdzającym, iż organy jednostek samorządu terytorialnego podejmują co prawda uchwały we wszystkich sprawach należących do ich właściwości (co sugerowałoby możliwość zaskarżenia ich do sądu administracyjnego) jednakże uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. są taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak i czynności innych organów wymienionych w art. 229 k.p.a., którym uchwała nie jest przypisana jako forma prawna działania. Uznanie zatem, że w sytuacji gdy załatwienie skargi, o której mówi art. 227 k.p.a. nastąpiło w formie uchwały, służy skarga do sądu administracyjnego, powodowałoby niczym nie uzasadnioną nierówność prawną podmiotów. Tym bowiem, których skarga nie została załatwiona w formie uchwały, skarga do sądu na czynność informującą o sposobie załatwienia nie służyłaby (postanowienie NSA z dnia 12 kwietnia 2001 r., I SA 2668/00, LEX nr 54426). Należy podkreślić, iż odrzucenie skargi, bez względu na podstawę prawną oznacza, iż sąd nie dokonuje merytorycznej oceny zasadności skargi, a jedynie ogranicza się do zbadania dopuszczalności jej wniesienia i oceny jej wymogów formalnych. Z tych względów należało uznać, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, wobec czego w myśl art. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu.