II OSK 2692/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Kujawsko - Pomorskiego od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 11 października 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 968/11 o odrzuceniu skargi Wojewody Kujawsko - Pomorskiego na uchwałę Rady Powiatu w N. z dnia [...] stycznia 2011 r., Nr [...] w przedmiocie skargi na działanie organu postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 11 października 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił skargę Wojewody Kujawsko - Pomorskiego na uchwałę Rady Powiatu w N. z dnia [...] stycznia 2011 r., Nr [...] w przedmiocie skargi na działanie organu. W uzasadnieniu postanowienia Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Pismem z dnia 18 lipca 2011 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy w trybie nadzoru skargę na uchwałę [...] Rady Powiatu w N. z dnia [...] stycznia 2011 r. w sprawie skargi K. S. na Zarząd Powiatu w N., domagając się stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał, że przedmiotową uchwałą Rada Powiatu w N., działając w zakresie swojej właściwości, po rozpatrzeniu skargi K. S. na Zarząd Powiatu w N. wniesionej w trybie przepisów Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego - "Skargi i wnioski", uznała ją za bezzasadną. Podjęcie zaskarżonej uchwały przez Radę stanowiło czynność informującą o sposobie załatwienia skargi, podjętą w związku z art. 229 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwana dalej "k.p.a.". W ocenie Wojewody Kujawsko - Pomorskiego w świetle art. 238 § 1 zd. 2 k.p.a. zawiadomienie o odmownym załatwieniu skargi powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, uznanych przez Radę za udowodnione, a także przytoczenie dowodów, na których Rada się oparła oraz przyczyn, wedle których ewentualnie tym dowodom odmówiła wiarygodności i mocy dowodowej. Z kolei w uzasadnieniu prawnym Rada powinna była wskazać podstawę prawną, na której oparła swoją decyzję. Zdaniem Wojewody skarżona uchwała takiego uzasadnienia nie zawiera. Stanowisko Komisji Rewizyjnej stanowiące uzasadnienie przedmiotowej uchwały zawiera w swej treści braki formalne. Nie wynika również z treści postanowień przedmiotowej uchwały, by postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w związku z wniesioną skargą pozwalało jednoznacznie stwierdzić, iż podniesione w skardze zarzuty były bezzasadne. W związku z powyższym uzasadniony jest w ocenie organu nadzoru zarzut wydania skarżonej uchwały z naruszeniem przepisu art. 238 § 1 k.p.a. Ponadto postanowienia zaskarżonej uchwały naruszają przepisy art. 7 k.p.a., obligującego organ administracji do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, jak również art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązującego organ administracji do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, oraz art. 107 k.p.a., wskazującego jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu w N. wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi Rada wskazała, iż na uchwałę podjętą w trybie art. 229 pkt 3 k.p.a. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazano, że skarga organu nadzoru na uchwałę organu powiatu jest dopuszczalna po uprzednim wezwaniu organu powiatu do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie Wojewoda przed wniesieniem skargi nie wezwał organu powiatu do usunięcia naruszenia prawa, albowiem za takie wezwanie nie można uznać zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego podpisanego przez Wicewojewodę. Odnosząc się merytorycznie do treści zarzutów skargi Rada wyjaśniła, iż brak w samej uchwale uzasadnienia faktycznego i prawnego w zakresie określonym przez organ nadzoru nie oznacza, iż uchwała jest nieważna. Uchwała zawierała bowiem uzasadnienie z powołaniem na ustalenia komisji rewizyjnej. Zgodnie z art. 238 k.p.a. to zawiadomienie, a nie uchwała organu o odmownym załatwieniu skargi, winno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Strona w korespondencji otrzymała jedno i drugie. W cenie skarżonego organu nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 i 107 k.p.a., ponieważ postępowanie wyjaśniające było prowadzone wnikliwie i rzetelnie, co potwierdza dokumentacja zebrana w sprawie. W motywach swego rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podniósł, iż zaskarżona uchwała została podjęta w wyniku wniesienia przez K. S. skargi powszechnej, przysługującej w oparciu o przepisy działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Na mocy art. 227 k.p.a. przedmiotem takiej skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej działalności zarządu powiatu oraz starosty, a także kierowników powiatowych służb, inspekcji, straży i innych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2, jest rada powiatu, zgodnie z art. 229 pkt 4 k.p.a. Zdaniem Sądu postępowanie w sprawie skarg i wniosków z działu VIII k.p.a. nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Podkreślono, iż uchwała stanowi rozpoznanie skargi powszechnej w ramach podległości między organami samorządu powiatu i nie ma charakteru sprawy z zakresu administracji publicznej, zwłaszcza, że przepis art. 5 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwana dalej "P.p.s.a.", nie przewiduje kognicji sądu administracyjnego w sprawach wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej oraz wynikających z podległości służbowej. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł Wojewoda Kujawsko – Pomorski, zarzucając mu w trybie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania: art. 5 ust. 1 i 2 P.p.s.a. oraz art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. w związku z art. 238 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż sprawa zaskarżenia w trybie nadzorczym uchwały jako aktu organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowanego w sprawach z zakresu administracji publicznej z powodu naruszenia przepisu procedury administracyjnej w zakresie wymogów zawiadomienia o sposobie rozpatrzenia skargi na działalność organów jednostki samorządu terytorialnego, nie należy do kognicji sądu administracyjnego, gdyż jest sprawą wynikającą z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej oraz wynikającej z podległości służbowej, przez co uznanie takie zatamowało drogę do merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez Sąd pierwszej instancji, miało więc istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że w świetle art. 238 § 1 zdanie drugie k.p.a. zawiadomienie o odmownym załatwieniu skargi powinno zawierać wskazanie faktów, uznanych przez Radę za udowodnione, a także przytoczenie dowodów, na których Rada się oparła oraz przyczyny wedle których ewentualnie tym dowodom odmówiła wiarygodności mocy dowodowej. W uzasadnieniu prawnym Rada powinna była wskazać podstawę prawną, na której oparła swoją decyzję. Stwierdzono nadto, że przeprowadzone przez organ rozpatrujący skargę postępowanie wyjaśniające nie pozwoliło zdaniem organu nadzorczego jednoznacznie stwierdzić, iż podniesione w skardze zarzuty były bezzasadne. Zatem uchwała nie zawierała w swej treści wszystkich przedmiotowo istotnych elementów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Bezsporne w niniejszej sprawie jest, iż przedmiotowa uchwała wyraża stanowisko Rady Powiatu w N. rozpatrującej tzw. skargę powszechną K. S. wniesioną w trybie Działu VIII k.p.a. na nienależyte wykonywanie zadań przez Zarząd Powiatu w N. W pierwszej kolejności należy wskazać, że przedmiotem skargi powszechnej, może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Skarga ta wnoszona jest w związku z już podjętym działaniem organu, ewentualnie w związku z brakiem takiego działania, ma na celu zwrócenie uwagi właściwym organom na wszelkie nieprawidłowości powstałe w wyniku takiego działania lub zaniechania. Postępowanie w sprawie tego typu skarg ma cechy samodzielnego jednoinstancyjnego postępowania administracyjnego uproszczonego i kończy się czynnością materialno-techniczną, określoną w art. 238 § 1 k.p.a., informującą stronę o sposobie załatwienia skargi. Należy podkreślić, iż skarga ta jest środkiem obrony interesów jednostki, których naruszenie nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania skarg powszechnych, kontroluje bowiem działalność administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że postępowanie w sprawie skarg i wniosków objętych Działem VIII k.p.a. nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Brak kognicji sądów administracyjnych w tych sprawach nie budzi wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1961/11; postanowienie NSA z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 478/09; postanowienie NSA z dnia 25 lutego 2009 r., sygn . akt II OSK 241/09; postanowienie NSA z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 26/07). Niedopuszczalność skargi z powodu braku właściwości sądu administracyjnego ma miejsce wówczas gdy skarga: 1) dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 P.p.s.a.), albo 2) została wniesiona w sprawie wyłączonej zakresu właściwości tego sądu (art. 5 P.p.s.a.), albo 3) została wniesiona w sprawie podlegającej kognicji sądu powszechnego. W rozpoznawanej sprawie zachodzi niedopuszczalność z powodu wskazanego w punkcie pierwszym, ponieważ działalność organów państwa i organów administracji publicznej uregulowana przepisami Działu VIII k.p.a., dotycząca skarg i wniosków obywateli, nie jest objęta kognicją sądów administracyjnych. Analiza art. 3 § 1 – 3 P.p.s.a. nie pozostawia wątpliwości, że sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach skarg na czynności podejmowane w trybie przepisów Działu VIII k.p.a., t.j. w postępowaniu w sprawach skarg i wniosków i to niezależnie od tego, jaką formę przybierze udzielona skarżącemu odpowiedź na skargę. W rozpoznawanej sprawie musiała ona mieć formę uchwały, ponieważ została podjęta przez organ kolegialny. Pomimo że powołany przez Sąd pierwszej instancji art. 5 pkt 1 i 2 P.p.s.a. nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, należy uznać, iż powyższe uchybienie nie miało wpływu na rozstrzygnięcie Sądu w niniejszej sprawie. Prawidłowo bowiem wskazano, że uchwała Rady Powiatu rozpoznająca w trybie art. 229 pkt 4 k.p.a. skargę na działalność Zarządu Powiatu nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.