II SA/Rz 801/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 sierpnia 2017 r. sprawy ze sprzeciwu "A." Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji po wznowieniu postępowania -sprzeciw oddala- Przedmiotem sprzeciwu "A." Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej w skrócie: "skarżący") jest decyzja Wojewody [...] (dalej w skrócie: "organ II instancji") z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] uchylająca decyzję Starosty [...] (dalej w skrócie "organ I instancji" lub "Wojewoda") z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak [...] odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji organu I instancji nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. znak [...] udzielającej pozwolenia na budowę, oraz poprzedzające ją postanowienie organu I instancji z dnia [...] marca 2017 r. znak [...] o wznowieniu przedmiotowego postępowania i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym; Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. znak [...] organ I instancji zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla skarżącego obejmującego rozbudowę i przebudowę budynku produkcyjno – usługowego z częścią biurowo – socjalną wraz z budową 16-stu miejsc postojowych dla samochodów osobowych oraz zewnętrznych instalacji: kanalizacji deszczowej i energii elektrycznej na terenie obejmującym działki ew. nr 892/15, 892/16, 892/17 i 892/18 położone w miejscowości G. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 5 marca 2016 r. W dniu 7 marca 2017 r. do Starostwa [...] wpłynął wniosek S.G. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. znak [...]. W uzasadnieniu wniosku wnioskodawca podniósł, że pomimo posiadania przymiotu strony, bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym opisaną wyżej decyzją. Postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. znak [...] organ I instancji wznowił postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę i przebudowę budynku produkcyjno – usługowego z częścią biurowo – socjalną wraz z budową 16-stu miejsc postojowych dla samochodów osobowych oraz zewnętrznych instalacji: kanalizacji deszczowej i energii elektrycznej na terenie obejmującym działki ew. nr 892/15, 892/16, 892/17 i 892/18 położone w miejscowości G., zakończone ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak [...] organ I instancji odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej, t. j. decyzji Nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego został złożony w ustawowym terminie. Dalej wyjaśnił, że obciążenie służebnością działek, na których realizowana jest inwestycja, nie daje podstaw do przyznania właścicielowi nieruchomości władnącej legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Przytoczył treść art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. – dalej w skrócie: "Kpa") oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm. – dalej w skrócie "P.b."). Zgodnie z tym ostatnim przepisem stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zdaniem organu I instancji, z zasobów ewidencyjnych gruntów i budynków Starostwa Powiatowego w [...] nie wynika, aby S.G. spełniał warunki do uznania go za stronę przedmiotowego postępowania. W ocenie organu I instancji, z projektu wynika, że zagospodarowanie działki nr 892/15 obciążonej służebnością nie narusza prawa osoby, której przysługuje to ograniczone prawo rzeczowe. Ponadto inwestycja nie wprowadza ograniczeń w sposobie zagospodarowania działek sąsiednich, ponieważ wszystkie strefy i odległości wynikające z przepisów odrębnych - w szczególności w zakresie ochrony przeciwpożarowej i zapewnienia dostępu światła - nie naruszają obszaru działek sąsiednich. Obszar oddziaływania obiektu nie wykracza poza granicę działek objętych zamierzeniem budowlanym, których właścicielem jest inwestor, t. j. działek nr 892/15, 892/16, 892/17 i 892/18. Po rozpoznaniu odwołania S.G. od powyższej decyzji, organ II instancji decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz poprzedzające ją postanowienie organu I instancji z dnia [...] marca 2017 r. znak [...] wznawiające przedmiotowe postępowanie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że decyzja organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak [...] oraz postanowienie organu I instancji z dnia [...] marca 2017 r. znak [...] zostały podpisane przez tego samego pracownika, który wcześniej podpisał decyzję organu I instancji nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. znak [...]. Pracownik ten podlegał więc wyłączeniu od udziału w postępowaniu zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 Kpa. Ponadto wskazał inne uchybienia proceduralne, t. j. powołanie niepełnej podstawy prawnej, doręczenie decyzji stronie, a nie jej pełnomocnikowi, lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji w części odnoszącej się do ustalenia obszaru oddziaływania obiektu, który ma wpływ na krąg stron postępowania. W ustawowym terminie skarżący wniósł sprzeciw od powyższej decyzji, domagając się jej uchylenia, oraz zasądzenia od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Skarżący zarzucił: - naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 Kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy przepis ten wprost odnosi się do "zaskarżonej decyzji", a co za tym idzie nie ma zastosowania do decyzji wydanej po wznowieniu postępowania, jak i do poprzedzającego ją postanowienia, gdyż nie są to "zaskarżone decyzje", jak również stanowi o wyłączeniu pracownika administracji publicznej, tymczasem przedmiotowe decyzje zostały wydane przez Starostę [...], t. j. jedyny organ właściwy do wydania decyzji w niniejszej sprawie, niepodlegający z tej przyczyny wyłączeniu od udziału w sprawie, - naruszenie art. 40 § 2 Kpa poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie przedmiotowe decyzje nie zostały skutecznie doręczone, wobec faktu ich doręczenia bezpośrednio stronie, nie zaś pełnomocnikowi, podczas gdy doręczenie decyzji stronie nie wywołało dla strony żadnych ujemnych skutków prawnych, a co więcej uchybienie to nie zostało podniesione przez stronę, której dotyczyło, co za tym idzie brak jest podstaw do przyjęcia, iż dokonane zostało w sposób wadliwy, naruszający omawiany przepis. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący podniósł, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 Kpa dotyczy pracownika organu, a ponadto odnosi się do "zaskarżonej decyzji". Tymczasem wznowienie postępowania administracyjnego ma charakter niedewolutywny, albowiem sprawa w dalszym ciągu rozpoznawana jest przez organ I instancji, a ponadto decyzji wydanej pierwotnie przez organ I instancji nie sposób uznać za "decyzję zaskarżoną", gdyż pomiędzy obiema decyzjami nie ma związku uzasadniającego stosowanie tego przepisu, a dopiero decyzja wydana przez organ po wznowieniu postępowania może zostać zaskarżona w normalnym trybie instancyjnym i stać się "zaskarżoną decyzją". Ponadto zdaniem skarżącego, obie decyzje zostały wydane przez Starostę [...], jako organ jedynie właściwy do załatwienia sprawy. Zastosowanie wspomnianego wyżej przepisu doprowadziłoby do sytuacji, w której brak byłoby organu właściwego do rozpoznania sprawy. Sam fakt podpisania decyzji przez pracownika upoważnionego przez Starostę [...] nie zmienia tego, że organem wydającym decyzję jest Starosta [...] Złożenie podpisu przez upoważnionego pracownika stanowi bowiem jedynie czynność techniczną. Podniósł również, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji z powodu jej wadliwego doręczenia skarżącemu, w sytuacji gdy wadliwe doręczenie nie wywołuje dla skarżącego żadnych ujemnych skutków prawnych, a sama decyzja jest dla niego korzystna. W odpowiedzi na sprzeciw, organ II instancji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej w skrócie: "P.p.s.a."), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2a P.p.s.a. w brzmieniu aktualnie obowiązującym sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. W niniejszej sprawie decyzję organu II instancji wydano w dniu [...] czerwca 2017 r. i została ona doręczona pełnomocnikowi skarżącego w dniu 20 czerwca 2017 r. W dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy, do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia jej w życie, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu dotychczasowym. Postępowanie sądowoadministracyjne w tej sprawie zostało wszczęte po wejściu w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. Stosownie do art. 64a P.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Stronami postępowania są wyłącznie skarżący i organ, od którego decyzji złożono sprzeciw, a to stosownie do art. 64b § 3 P.p.s.a. Zgodnie zaś z art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Według art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie z utrwalonym, opartym na wykładni celowościowej stanowiskiem doktryny i orzecznictwa, które - zdaniem Sądu - pozostało aktualne także na kanwie aktualnego brzmienia w/w przepisu, organ odwoławczy może uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, także jeśli organ pierwszej instancji wprawdzie przeprowadził postępowanie wyjaśniające, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych, np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy. Pominięcie takiej m.in. okoliczności powodowałoby, że organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości, a do tego nie jest uprawniony w myśl art. 136 K.p.a. (zob. Komentarz do art. 138 K.p.a. [w:] B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, str. 549 – 550 i wersje wcześniejsze, np. z 2008 r., str. 624). Bezsporne jest, że ostateczną decyzję z [...] lutego 2016 r. oraz decyzję z [...] kwietnia 2017 r. wydaną w I instancji po wznowieniu postępowania, a także postanowienie z [...] marca 2017 r. podpisała z upoważnienia Starosty [...] ta sama osoba – A.I. Naczelnik Wydziału Architektury i Budownictwa. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. pracownik organu podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zauważyć należy, że do dnia 11 kwietnia 2011 r., omawiany przepis wprost stanowił, że wyłączenie dotyczy tego pracownika, który brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Od dnia 11 kwietnia 2011 r. ustawodawca pominął w tym przepisie sformułowanie: "w niższej instancji". Dokonana zmiana art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. stanowiła konsekwencję wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07, w którym wskazano na niezgodność art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 K.p.a. - w zakresie, w jakim nie wyłącza członka SKO z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, z art. 2 w zw. z art. 78 Konstytucji RP – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1286/14. Jak podkreśla NSA w przywołanym wyroku, a ocenę tę skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, rozumienia określenia: "branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" nie należy ograniczać tylko do dwóch sytuacji, tj. kiedy pracownik organu brał udział w wydaniu decyzji w niższej instancji oraz kiedy brał udział w wydaniu decyzji, która jest objęta wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wręcz przeciwnie, wykreślenie przez ustawodawcę sformułowania: "w niższej instancji", rozszerza sytuacje, w których pracownik organu podlega wyłączeniu, tak aby zapewnić jak najpełniejszą realizację zasady prawdy obiektywnej przez stworzenie warunków do rozpoznania i rozstrzygania sprawy przez pracownika organu administracji lub sam organ. W konsekwencji powyższego, posiłkując się dodatkowo wykładnią celowościową i systemową, należy przyjąć, że określone w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., pojęcie "brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" odnosi się również do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji realizowane jest w trybach nadzwyczajnych weryfikacji decyzji ostatecznej. Ustawodawca w w/w przepisie nie ogranicza się bowiem wyłącznie do środka zaskarżenia w postaci odwołania, ale używa sformułowania o charakterze ogólniejszym. Chodzi tu zatem o środki zaskarżenia zwyczajne jak również nadzwyczajne. Oznacza to, że pracownik, który brał udział w wydaniu decyzji ostatecznej nie może brać udziału w wydaniu decyzji w postępowaniu związanym z jej weryfikacją w trybie nadzwyczajnym. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 135/15, iż dla dokonania prawidłowej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., należy mieć na uwadze cel wprowadzenia tej przesłanki wyłączenia pracownika organu. Jak podkreślił bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 22 lipca 2007 r., sygn. II GSP 2/06, "istotą tego unormowania, podobnie zresztą jak odpowiadających mu przesłanek wyłączenia sędziego w procedurze cywilnej (art. 48 § 1 pkt 5 k.p.c.) i karnej (art. 40 § 1 pkt 6 k.p.k.), jest wyeliminowanie wszelkich zastrzeżeń co do bezstronności i obiektywizmu przy rozpoznawaniu określonej sprawy, na co w swoim orzecznictwie zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny (np. wyroki z dnia 20 lipca 2004 r. SK 19/02 – OTK ZU Nr 7/A/2004, poz. 67 i z dnia 13 grudnia 2005 r. SK 53/04 – OTK-A 2005/11/137). Oceniając zgodność art. 24 w związku z art. 141 § 1 K.p.a. z art. 2 i 45 ust. 1 Konstytucji, w wyroku z dnia 7 marca 2005 r. P 8/03 (OTK-A-2005/3/20) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że instytucja wyłączenia pracownika ma charakter procesowy, gwarantuje stronie obiektywne rozstrzygnięcie sprawy przez jej poddanie kontroli w postępowaniu administracyjnym, a następnie – kontroli sądowej. Z wyjątkiem podejmowania czynności niecierpiących zwłoki z uwagi na interes społeczny lub ważny interes strony (art. 25 § 4 K.p.a.), podlegający wyłączeniu pracownik nie może dokonywać innych czynności niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji ani w nich uczestniczyć, a tym bardziej wydawać decyzji w imieniu organu administracji publicznej lub za ten organ." Biorąc pod uwagę konieczność zapewnienia stronie obiektywnego rozstrzygnięcia sprawy, w ocenie Sądu należy przyjąć, że określenie "brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" zawarte w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. dotyczy również pracownika orzekającego w postępowaniu w trybach nadzwyczajnych (takich jak stwierdzenie nieważności decyzji czy wznowienie postępowania), który to pracownik wcześniej brał udział w wydaniu decyzji będącej przedmiotem kontroli w trybie nadzwyczajnym. Istotą postępowania wznowieniowego jest bowiem bezstronna i rzetelna kontrola decyzji w celu ustalenia czy nie zachodzi określona przesłanka wznowieniowa określona w przepisach K.p.a. Żądanie wznowienia postępowania należy zaś uznać za środek zaskarżenia decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, składany w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego. Nie ma przy tym w kontrolowanej sprawie znaczenia, że obydwie decyzje, tj. wydana w trybie zwyczajnym i po wznowieniu postępowania pochodzą od organu, którym jest Starosta [...] Przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. dotyczy bowiem także pracownika, który podlegał wyłączeniu w myśl art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. W niniejszej sprawie nie było zaś podstaw do wyłączenia organu. Nadal właściwy do wznowienia postępowania pozostaje w/w organ. Jednakże wyłączeniu podlega pracownik, który brał udział w wydaniu decyzji w postępowaniu zwykłym. Zaistnienie takiej przesłanki jest niewątpliwie naruszeniem przepisów postępowania, o którym mowa w art. 138 § 2 K.p.a. i to takim, które powoduje, że wszystkie okoliczności sprawy wznowienia powinny być wyjaśnione ponownie. Jak wyżej wskazano instytucja wyłączenia pracownika ma bowiem zapewnić bezstronne rozstrzygnięcie sprawy. Przyjęcie zaś w tych okolicznościach, że organ odwoławczy ma obowiązek rozstrzygnąć sprawę merytorycznie powodowałoby pozbawienie stron jednej instancji, a tym samym naruszenie art. 15 K.p.a. Wcześniejsze rozważania należy także odnieść do postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania, które zostało uchylone z tych samych powodów. Powyższe było zaś wystarczającą podstawą do wydania decyzji kasacyjnej. Pozostałe naruszenia procedury wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie mają w tej sytuacji znaczenia dla oceny jej legalności. Stwierdzić jedynie wypada, że jeśli organ odwoławczy dostrzegł także inne uchybienia, to był uprawniony do zwrócenia nań uwagi po to, aby przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w pierwszej instancji ich uniknąć. Niewątpliwie zaś w postępowaniu pierwszoinstancyjnym naruszono art. 40 § 2 K.p.a. wobec doręczenia decyzji stronie z pominięciem jej prawidłowo ustanowionego pełnomocnika. W okolicznościach sprawy samo powyższe nie byłoby wystarczające do wydania orzeczenia opartego na art. 138 § 2 K.p.a., podobnie jak naruszenie art. 107 § 3 K.p.a., o którym wspomniano "na marginesie" w uzasadnieniu. Zgodnie z wymogami art. 138 § 2 K.p.a. w decyzji kasacyjnej wskazano także okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, związane właśnie z zasadniczym powodem wydania konkretnego rozstrzygnięcia. Z tych względów Sąd oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a.