II SA/Wa 525/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie WSA Joanna Kube (spr.), Danuta Kania, Iwona Maciejuk, , Protokolant sekretarz sądowy Marcin Borkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi W. D. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], na podstawie art. 127 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej K.p.a. w związku z art. 99a ust. 1 pkt 9 i art. 101 ust. 5 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1643 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] o opróżnieniu lokalu mieszkalnego przez W.D. wraz ze wszystkimi osobami zamieszkującymi. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że W.D., będąc funkcjonariuszem Straży Granicznej, na podstawie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 1999 r. nr [...] uzyskał lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w [...] pozostający w dyspozycji Straży Granicznej składający się z czterech pokoi o powierzchni użytkowej [...] m2, w tym powierzchni mieszkalnej [...] m2, w którym do wspólnego zamieszkiwania z najemcą uprawnieni zostali jego żona i dwóch synów. W dniu [...] września 2001 r. W.D. został zwolniony ze służby w Straży Granicznej nie nabywając uprawnień emerytalnych z ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 708); zwanej dalej ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Jak wynika z dokumentacji, po zwolnieniu ze służby W.D. stał się właścicielem domu jednorodzinnego przy ul. [...] w [...], którego powierzchnia mieszkalna ([...] m2) odpowiada należnym mu normom zaludnienia. Zgodnie zaś z art. 99a ust. 1 pkt 9 ustawy o Straży Granicznej funkcjonariusz jest obowiązany do opróżnienia lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 94 ust. 1 jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on lub jego małżonek uzyskali inny lokal mieszkalny lub dom o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej co najmniej przysługującym funkcjonariuszowi i członkom jego rodziny normom zaludnienia. W ocenie organu odwoławczego przepisy ustawy o Straży Granicznej dotyczące opróżnienia lokali przez funkcjonariuszy mają również zastosowanie do innych osób, w tym byłych funkcjonariuszy zajmujących lokale pozostające w dyspozycji jednostek organizacyjnych MSWiA, w przeciwnym razie oznaczałoby to sankcjonowanie stanu nierówności i niesprawiedliwości poprzez nieuzasadnione uprzywilejowanie funkcjonariuszy będących poza służbą w stosunku do wykonujących zadania służbowe, co byłoby sprzeczne z zasadą celowości. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odnosząc się do zarzutu naruszenia zasad współżycia społecznego poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w [....] zamieszkuje była jego żona stwierdził, że nie jest ona funkcjonariuszem Straży Granicznej i nie ma innych uprawnień do zajmowania przydzielonego stronie mieszkania, niż wynikające z decyzji administracyjnej o przydziale. Wymieniona nie jest członkiem rodziny funkcjonariusza w rozumieniu art. 93 ustawy o Straży Granicznej. Powyższe oznacza, że nie spełnia przesłanek ustawowych uprawniających ją do uzyskania tytułu prawnego do zajmowanego mieszkania. Jej uprawnienie do zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu wynikało ze stosunku rodzinnego łączącego ją ze stroną. Skoro jednak W.D. nie jest już uprawniony do zajmowania przyznanego mu decyzją administracyjną lokalu mieszkalnego, to tym samym jego była żona również utraciła prawo do dalszego zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W.D. wniósł o uchylenie decyzji z dnia [...] lutego 2017 r., a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 99a ust. 1 pkt 9 ustawy o Straży Granicznej, poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, podczas gdy w okolicznościach przedmiotowej sprawy przepis ten należy stosować tylko w odniesieniu do funkcjonariuszy pozostających w służbie czynnej oraz art. 102 ust. 1 powołanej ustawy, poprzez jego niezastosowanie mimo spełnienia przesłanek zawartych w hipotezie tego przepisu, 2. art. 2 Konstytucji RP, tj. zasady demokratycznego państwa prawnego oraz wynikających z niej ochrony praw nabytych, a także zasady współżycia społecznego, poprzez wydanie decyzji administracyjnej odbierającej mu prawo majątkowe, 5. przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu, zwłaszcza pominięcie jego szczególnej sytuacji rodzinnej. W uzasadnieniu skargi wskazał, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu, iż użyte w treści przepisu art. 99a ust. 1 pkt 9 ustawy o Straży Granicznej sformułowanie "funkcjonariusz" należy odnosić nie tylko do funkcjonariusza pozostającego w służbie, ale także do funkcjonariusza zwolnionego ze służby. Wyłączenie stosowania tego przepisu w stosunku do funkcjonariuszy zwolnionych ze służby znajduje prawne uzasadnienie w konstytucyjnej ochronie praw nabytych. Za takie prawo nabyte należy uznać prawo funkcjonariusza, który został zwolniony ze służby, jednak zachował w świetle przepisów ustawy prawo do przyznanego lokalu. W jego ocenie ustawodawca w treści ustawy każdorazowo, stosując pojęcie "funkcjonariusz" odnosi się wyłącznie do funkcjonariusza pozostającego w czynnej służbie. Wbrew zatem twierdzeniom organu nie ma nic nieuzasadnionego bądź niesprawiedliwego w wyłączeniu możliwości pozbawienia przyznanego lokalu funkcjonariusza, który zakończył służbę, bowiem będzie on z reguły długoletnim użytkownikiem lokalu, który stanowi jego centrum spraw życiowych. Podkreślił, że lokal jest miejscem zamieszkania, ustalonym w toku postępowania rozwodowego przez Sąd Okręgowy w [...], jego byłej żony oraz małoletnich dzieci. W tej sytuacji utrzymanie w mocy decyzji o opróżnieniu lokalu będzie dla niego szczególnie dokuczliwe, a zwłaszcza dla jego dzieci oraz byłej żony z tego powodu, iż pozostając dysponentami lokalu przez tak długi okres mieli uzasadnione prawo wiązać z nim swoją przyszłość. Zdaniem skarżącego właściwym do zastosowania w niniejszej sprawie jest przepis art. 102 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, w świetle którego on, jako niebędący w momencie wydania decyzji funkcjonariuszem Straży Granicznej, ani nieposiadający prawa do lokalu mieszkalnego na warunkach określonych w przepisach o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), zachowuje prawo do przydzielonego lokalu mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana pod tym względem nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji są zgodne z prawem. Materialnoprawną podstawę decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji orzekającej o opróżnieniu lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...] stanowił przepis art. 99a ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1643 ze zm.), zgodnie, z którym funkcjonariusz jest obowiązany do opróżnienia lokalu mieszkalnego, o których mowa w art. 94 ust. 1, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on lub jego małżonek uzyskali inny lokal mieszkalny lub dom o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej co najmniej przysługującej funkcjonariuszowi i członkom jego rodziny normom zaludnienia. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że W.D., jako funkcjonariuszowi Straży Granicznej, pełniącemu funkcję [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej, decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 1999 r. nr [...] przydzielono lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w [...], którego dysponentem jest Straż Graniczna. Jak wynika z akt sprawy po zwolnieniu się W.D. ze służby stał się właścicielem domu jednorodzinnego przy ul. [...] w [...], którego powierzchnia mieszkalna ([...] m2) odpowiada należnym przysługującym mu normom zaludnienia. Skarżący nie uzyskał uprawnień emerytalnych, a tym samym nie przysługuje mu prawo do lokalu mieszkalnego na podstawie przepisu art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Stosownie do treści art. 102 powołanej ustawy o Straży Granicznej, funkcjonariusz zwolniony ze służby, który nie posiada prawa do lokalu mieszkalnego na warunkach określonych w przepisach o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), zachowuje prawo do przydzielonego lokalu mieszkalnego według norm powszechnie obowiązujących lub może być przeniesiony do zamiennego lokalu mieszkalnego. Zatem nie ulega wątpliwości, że z chwilą zwolnienia go ze służby w Straży Granicznej zachował on prawo do przydzielonego mu lokalu mieszkalnego i posiada do niego tytuł prawny. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do oceny czy przesłanki powodujące utratę uprawnienia do lokalu i obowiązek jego opróżnienia wskazane w art. 99a ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, a w szczególności przesłanka określona w punkcie 9 ust. 1 ma zastosowanie wobec skarżącego jako byłego funkcjonariusza, który nie nabył uprawnień emerytalnych na podstawie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), ale prawo do zajmowanego lokalu mieszkalnego przysługuje mu na podstawie art. 102 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego zawarte w skardze sprowadzają się do wykazania, że przepis art. 99a ust. 1 pkt 9 tej ustawy ma zastosowanie tylko do osób będących funkcjonariuszami Straży Granicznej. Przy czym skarżący swoje stanowisko opiera na językowej wykładni tego przepisu. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę z takim stanowiskiem nie może się zgodzić. Za odmiennym od przedstawionego przez W.D. rozumieniem przepisu art. 99a ust. 1 pkt 9 ustawy o Straży Granicznej przemawia wykładnia systemowa i celowościowa. W ocenie Sądu powyższy przepis należy interpretować w kontekście całego uregulowania dotyczącego spraw mieszkaniowych, zawartego w ustawie o Straży Granicznej. Reguluje ona zasady funkcjonowania Straży Granicznej i określa prawa i obowiązki funkcjonariuszy tej formacji. Jednym z takich uprawnień jest określone w art. 92 tej ustawy prawo do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. O ile to uprawnienie ma zastosowanie do funkcjonariusza, bo jest nierozerwalnie związane z pełnieniem służby i miejscem jej pełnienia, to obowiązki związane z tym uprawnieniem rozciągają się również na inne osoby (współmałżonka, dzieci czy rodziców funkcjonariusza). Celem ustanowienia prawa funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby bądź w miejscowości pobliskiej, jest zapewnienie sprawnego i skutecznego działania Straży Granicznej. Służy temu będący w dyspozycji organów Straży Granicznej zasób mieszkaniowy, uzyskany w wyniku działalności inwestycyjnej ministra właściwego do spraw wewnętrznych, lub podległych mu organów albo zasób uzyskany od terenowych organów rządowej administracji ogólnej, lub stanowiący własność gmin lub zakładów pracy. Do zasobu mieszkaniowego należą także lokale mieszkalne zwalniane przez osoby, które decyzje o przydziale uzyskały od jednostek podległych ministrowi do spraw wewnętrznych, na co wskazuje art. 94 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Celem zapewnienia powyższych uprawnień Państwo przeznacza na to znaczne środki publiczne. Aby racjonalnie gospodarować środkami publicznymi i zapewnić sprawne i skuteczne działanie tej służby, ustawodawca nie tylko ograniczył możliwość uzyskania przez funkcjonariusza lokalu mieszkalnego z tego zasobu, na przykład posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy, lub którego małżonek posiada lokal mieszkalny, dom a także w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo domu (art. 99 ustawy), ale również ustalił okoliczności, w których lokale będące w zasobie powinny być opróżnione przez osoby, które wcześniej to prawo do nich uzyskały. Stąd też obowiązkowi zapewnienia funkcjonariuszowi mieszkania w miejscu pełnienia tej służby lub w miejscowości pobliskiej odpowiada obowiązek organów Straży Granicznej zachowania stanu zasobu mieszkaniowego, którym dysponują. Sprzyjają temu rygory ustanowione w samej ustawie o Straży Granicznej. Zdaniem Sądu, biorąc pod uwagę przedstawiony kontekst systemowy i cel regulacji dotyczącej prawa funkcjonariuszy Służby Granicznej do lokalu mieszkalnego, przepisy art. 99a ust. 1 powołanej ustawy mają także odpowiednie zastosowanie do byłych funkcjonariuszy, bowiem ustawodawca przyjął w tym zakresie pewne rozwiązanie systemowe. Przepisy rozdziału 12 ustawy o Straży Granicznej stanowią spójną całość. Nie można zatem, jak to czyni W.D., poszczególnych przepisów tego rozdziału odczytywać selektywnie. Nie było bowiem wolą ustawodawcy, aby były funkcjonariusz Straży Granicznej pozostał w uprzywilejowanej sytuacji względem funkcjonariusza w służbie realizującego ustawowe zadania tej formacji. Dla przykładu, art. 99a ust. 1 pkt 12 tej ustawy, nakazuje opróżnienie lokalu w przypadku gdy "on (funkcjonariusz) lub członkowie jego rodziny albo inne osoby zajmują lokal bez tytułu prawnego". Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że gdyby przyjąć punkt widzenia skarżącego, to funkcjonariusz i jego rodzina obowiązani byliby opróżnić zajmowany bez tytułu prawnego lokal mieszkalny z zasobów mieszkaniowych Straży Granicznej, natomiast były już funkcjonariusz i członkowie jego rodziny, nie będący adresatem tej normy, już nie. A to oznaczałoby sankcjonowanie przez ustawodawcę stanu nierówności i niesprawiedliwości, co w demokratycznym państwie prawa nie może mieć miejsca. Zatem przy interpretacji art. 99a ust. 1 ustawy o Straży Granicznej trzeba posłużyć się wykładnią celowościową, a nie literalną, jak to przyjmuje skarżący (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 639/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl.). Przeciwko stanowisku W.D. przemawia także uregulowanie zawarte w art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), który stanowi, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych im organów, albo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Szefa Służby Wywiadu Wojskowego w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Odesłanie zawarte w zdaniu drugim, że do tych mieszkań "stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy", świadczy o tym, że ustawodawca nawet w stosunku do tej uprzywilejowanej (w stosunku do funkcjonariuszy zwolnionych ze służby) – grupy emerytowanych funkcjonariuszy, nakazuje stosować regulację dotyczącą samych funkcjonariuszy. Z tego też względu nie sposób przyjąć, że grupa funkcjonariuszy zwolnionych ze służby, która nie nabyła prawa do emerytury mundurowej, byłaby bardziej uprzywilejowana niż funkcjonariusze, którzy taką emeryturę uzyskali. W konsekwencji zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowisko o zastosowaniu w rozpoznawanej sprawie przepisu art. 99a ust. 1 pkt 9 powołanej ustawy jest słuszne, a zatem zarzut błędnej wykładni art. 99a ust. 1 pkt 9 oraz niezastosowania art. 102 ust. 1 ustawy o Służbie Granicznej, jest niezasadny. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 k.p.a. należy uznać go za bezzasadny, ponieważ stan faktyczny ustalony przez organ nie jest kwestionowany przez skarżącego, a podstawa prawna rozstrzygnięcia została odpowiednio wyjaśniona, w tym również kwestia braku możliwości zastosowania art. 102 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej w literalnym brzmieniu w oderwaniu od całości regulacji dotyczących uprawnień mieszkaniowych wynikających z tej ustawy. Ponadto okoliczność zamieszkiwania w lokalu byłej żony funkcjonariusza, która została omówiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, pozostaje bez wpływu na wynik rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, ponieważ organ może uwzględnić interes strony tylko w ramach obowiązującego prawa. W sytuacji zatem utraty prawa do lokalu przez skarżącego, była żona, nie będąc członkiem rodziny, nie spełnia przesłanek ustawowych do uzyskania tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu. Z kolei zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP i wynikającej z niej zasady ochrony praw nabytych także nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, że zasada państwa prawnego polega na działaniu władz publicznych, w tym organów administracyjnych, na podstawie i w ramach prawa. W przedmiotowej sprawie organ działał na podstawie uregulowań zawartych w ustawie o Straży Granicznej, a wydana decyzja jest zgodna z treścią obowiązujących przepisów. Rozstrzygnięcie to nie narusza także zasady ochrony praw nabytych, nie jest bowiem następstwem zmiany przepisów, które pogorszyłyby pozycję skarżącego jako najemcy lokalu. W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze oraz uznając, że organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, jak również, że przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów postępowania, a także dokonał prawidłowej wykładni przepisów ustawy o Straży Granicznej mających zastosowanie wobec ustalonych okoliczności faktycznych sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). Sąd nie uwzględnił wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, ponieważ zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje skarżącemu od organu w wypadku uwzględnienia skargi, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca.