IV SA/Wa 1374/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi J. F. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] marca 2015r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia J. F., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z dnia [..] listopada 2014 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów. Stan faktyczny sprawy jest następujący: Decyzją z dnia [...] października 1971r. nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. zatwierdziło projekt scalenia gruntów wsi O. i B., gromady O. oraz części wsi Z. osiedle Z. opracowany na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1968r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. nr 3, poz. 13) dotyczący działek należących przed scaleniem do D. F., J. F., J. F. i M. F. Wnioskiem z dnia 8 września 2014r. J. F. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wystąpił o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji scaleniowej w części opisanej wyżej. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania nieważnościowego bowiem uznał, że nie jest możliwe obecnie prowadzenie nadzwyczajnego postępowania w stosunku do decyzji scaleniowej wydanej ok. 43 lata temu. Zażalenie na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania złożył J. F. Wskazał, że zakaz ustanowiony w art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2014r, poz. 700) nie dotyczy spraw zakończonych przed wejściem w życie wymienionej ustawy. Organ odwoławczy rozpatrując zażalenie stwierdził, że zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 30 sierpnia 2013r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2013r, poz. 1157), obowiązującym od dnia 16 października 2013r., do postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych, nie stosuje się m. in art. 156 k.p.a., jeżeli od dnia w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany stała się ostateczna, upłynęło 5 lat. Organ ustalił, że od wydania decyzji z dnia [...] października 1971r. nr [...] upłynęło ponad 43 lata. Stąd wszczęcie postępowania nadzorczego nie było możliwe. Organ powołał się także na uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów wskazując na potrzebę doprecyzowania zakresu obowiązywania k.p.a. w sprawach dotyczących scaleń gruntów. Zadaniem tych przepisów było wyeliminowanie możliwości wzruszenia decyzji o scaleniu po wielu latach, co stwarzało stan niepewności prawnej. Było także sprzeczne z celami scalenia. Z tego względu celem omawianej regulacji była definitywna likwidacja możliwości weryfikacji w trybach nadzwyczajnych decyzji scaleniowych po upływie lat 5, niezależnie na podstawie jakiego przepisu prawa materialnego decyzje te zostały wydane. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniósł J. F. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnioskując o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014r. i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zarzucono naruszenie art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2014r. poz. 700) poprzez błędne zastosowanie tej normy w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy. W uzasadnieniu skargi, omawiając przebieg dotychczasowego postępowania zwrócono uwagę, że przywołany przez organ przepis nie obowiązywał w czasie gdy decyzja kończąca postępowanie tj. decyzja z 1971r. stała się ostateczna. Przepis ten został dodany dopiero przez nowelizację dokonaną przez art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2013r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2013r, poz. 1157), obowiązujący od dnia 16 października 2013r. Ustawa nowelizująca zawiera przepis przejściowy, który nakazywał stosowanie do spraw wszczętych przed jej wejściem w życie przepisy dotychczasowe (art. 2 ust. 2). Milczała natomiast o sprawach zakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej. Zdaniem skarżącego zasada wyrażona w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej ma zastosowanie także do postępowań zakończonych przed jej wejściem w życie. Skarga wywodzi, że skoro przepisy intertemporalne nie przewidują wstecznego działania art. 33 ust. 2, a przeciwnie – z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej wypływa ostateczny wniosek, że prekluzja nadzwyczajnego wzruszania dotyczy decyzji wydawanych po jej wejściu w życie, to stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu jest błędne. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r, poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Z art. 134 § 1 p.p.s.a., wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu mając na uwadze wszelkie aspekty sprawy, nie zaś jedynie argumentację podniesioną przez stronę skarżącą. W ocenie Sądu stanowisko przedstawione w skardze nie zasługuje na uwzględnienie. Sprawa stwierdzenia nieważności decyzji jest nową sprawą administracyjną, a organ powinien ustalić w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie złożenia wniosku czy brak przeszkód podmiotowych lub przedmiotowych do wszczęcia takiego postępowania. Na tym etapie organ ustala w szczególności czy żądanie wniósł legitymowany podmiot, czy wskazano podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji (nie analizując jednak czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce). Nie mogą też umknąć uwadze organu ograniczenia czasowe w dopuszczalności prowadzenia postępowania nieważnościowego. Ograniczenia te wynikają zarówno z treści art. 156 § 2 k.p.a., jak i przepisów szczególnych. Takim przepisem szczególnym jest art. 33 ust. 2 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, zgodnie z którym do postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych nie stosuje się art. 145-145b oraz art. 154-156 k.p.a., jeżeli od dnia, w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stała się ostateczna upłynęło 5 lat. W ocenie Sądu powyższy przepis stanowi o niemożności prowadzenia postępowania nadzwyczajnego w stosunku do spornej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. ze względu na upływ czasu. W dacie orzekania przez organy przepis ten obowiązywał i dotyczył wszystkich decyzji wydanych w przedmiocie scalenia. Oznacza to, że zarówno decyzje wydane w oparciu o ustawę z 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów, jak również ustawę z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów podlegają ograniczeniu jeśli chodzi o dopuszczalność prowadzenia w stosunku do nich postępowań nadzwyczajnych. Bez znaczenia pozostaje przy tym okoliczność, czy decyzja taka tj. scaleniowa została wydana w czasie gdy obowiązuje omawiany art. 33 ust. 2 ustawy z 26 marca 1982 r., czy też wcześniej. Jak wynika z uzasadnienia projektu do ustawy z 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, którym dodano ust. 2 do art. 33 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów - celem wprowadzenia tego przepisu było, aby ograniczyć w czasie dopuszczalność prowadzenia postępowań w trybach nadzwyczajnych w przypadku decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia. Ustawodawca wprowadzając powyższy przepis miał w szczególności na uwadze decyzje wydane kilkadziesiąt lat temu i wprowadził ograniczenie co do wzruszalności tych decyzji z uwagi na upływ terminów np. zasiedzenia (druk sejmowy VII kadencji nr 827). Taki cel pozostaje w oczywistej sprzeczności ze stanowiskiem skarżącego, który twierdzi, że zasada wyrażona w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej ma zastosowanie "także do postępowań zakończonych przed jej wejściem w życie". Takie rozumowanie pozostaje w opozycji także do literalnego brzmienia normy art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej w zw. z art. 33 ust. 2 ustawy z 1982r. oraz wykładni systemowej. Zasadą jest bowiem wyłączenie wszystkich decyzji scaleniowych od możliwości ich wzruszenia w trybach nadzwyczajnych jeśli upłynęło 5 lat od chwili, kiedy taka decyzja stała się ostateczna. Przepis nie rozróżnia przy tym czy decyzja została wydana na podstawie ustawy z 1968r, czy też ustawy z 1982r., kryterium stanowi przedmiot postępowania administracyjnego oraz treść wydanego rozstrzygnięcia. Poza tym zasadniczą kwestią jest data kiedy została wydana ostateczna decyzja zatwierdzająca projekt scalenia. Oznacza to, że dotyczy zarówno decyzji, które stały się ostateczne w administracyjnym toku instancji kiedy przepis ten tj. art. 33 ust. 2 ustawy nie obowiązywał w krajowym porządku prawnym, jak również tych decyzji, które staną się ostateczne w przyszłości kiedy to przepis ten stał się normą obowiązującą. Jedynym wyjątkiem jest sytuacja, gdy postępowanie nadzwyczajne (art. 145-145b oraz art. 154-156 k.p.a.) zostało wszczęte przed wejściem w życie tej zmiany tj. przed 15 października 2013r. W tej jedynej sytuacji ustawodawca zdecydował o wyłączeniu zasady statuowanej w art. 33 ust. 2 ustawy i w konsekwencji dopuścił możliwość wzruszenia decyzji scaleniowych wydanych wcześniej niż lat 5 gdy decyzja stała się ostateczna. Uzasadnione jest zatem stanowisko organu, że skoro od dnia wydania decyzji przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] października 1971r. (nr [...]) do dnia złożenia w dniu 8 września 2014 r. wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji upłynęło ponad 40 lat, to niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania nieważnościowego i ocena merytoryczna decyzji scaleniowej. Z woli ustawodawcy, po dniu 16 października 2013 r., do decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia, wydanych także w oparciu o przepisy ustawy z 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów, wyłącza się stosowanie przepisów k.p.a. dotyczących trybów nadzwyczajnych, w warunkach określonych w art. 33 ust. 2 ustawy z 26 marca 1982r. o scalaniu i wymianie gruntów. Stanowisko natomiast skarżącego prezentowane w skardze należy uznać za bezzasadne. Spór sprowadza się bowiem do wykładni wprowadzonego do systemu prawa stosunkowo niedawno art. 33 ust. 2 ustawy oraz przepisu międzyczasowego statuującego zakres obowiązywania przywołanego przepisu. Wprowadzony art. 33 ust. 2 ustawy wyklucza prowadzenie postępowań nadzwyczajnych po upływie określonego terminu od daty kiedy decyzja scaleniowa stała się ostateczna. Z istoty może dotyczyć decyzji już wydanych, które stały się ostateczne zarówno przed jego wejściem w życie, jak również uzyskają taki status w przyszłości. Jedynym warunkiem stosowania dotychczasowych przepisów jest wszczęcie postępowania nadzwyczajnego. Najbardziej zatem istotne jest zbadanie przez organ, co w niniejszej sprawie nastąpiło, w jakiej dacie zostało wszczęte postępowanie nadzwyczajne. Inne okoliczności faktyczne podnoszone przez skarżącego pozostają bez znaczenia. Niedopuszczalność wszczęcia postępowania nieważnościowego wobec kwestionowanej przez skarżącego decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi wynika wprost z art. 33 ust. 2 cytowanej ustawy. Prawidłowo organy obu instancji odmówiły wszczęcia postępowania nieważnościowego na podstawie 61a § 1 k.p.a. Przepis ten obliguje organ administracji publicznej do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Do takich przyczyn należy m.in. brak przepisu prawa materialnego, uprawniającego organ administracji do rozpatrzenia zgłoszonego żądania (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2159/12, Lex nr 1497293). Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak na wstępie.