IV SA/Wa 499/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi D. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość - oddala skargę - Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., ustalającą odszkodowanie w wysokości 40 000 zł za nieruchomość położoną w [...], stanowiącą działkę o numerze ewidencyjnym [...] obręb [...] o powierzchni 0,0086 ha, wydzieloną pod drogę publiczną, która zgodnie z decyzją nr [...], z dnia [...].06.2010 r., o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, z mocy prawa przeszła na własność Powiatu [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że Starosta [...], po rozpatrzeniu wniosku Powiatu [...], reprezentowanego przez Zarząd Powiatu [...], wydał decyzję Nr [...] z dnia [...].06.2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, polegającej na rozbudowie drogi ul. [...] w Z., na odcinku od ronda z ul. [...] do ronda z ul. [...] i ul. [...] wraz z przebudową sieci energetycznej i przebudową sieci teletechnicznej [...] S.A.- Zadanie 2 (kategoria obiektu budowlanego XXV), którą zatwierdził projekt podziału nieruchomości na potrzeby przedmiotowej inwestycji. W wyniku podziału powstała działka nr [...] o pow. 0,0086 ha, przeznaczona pod drogę. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] sierpnia 2010 r. Wojewoda zaznaczył, że określenie wartości nieruchomości, stanowiące podstawę ustalenia odszkodowania, następuje zgodnie z wymogami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), zmienionego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. (Dz, U. z 2011 r., Nr 165, poz. 985), wydanego w oparciu o delegację ustawową z art. 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o standardy zawodowe (art. 175 ust. 1 ugn). Wojewoda podał, że w prowadzonym przed Starostą [...] postępowaniu został sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego – K.K. operat szacunkowy z dnia [...].02.2014 r. Po analizie tego operatu organ I. instancji uznał, iż został on wykonany zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa i przyjął go jako właściwy do określenia wysokości odszkodowania za nieruchomość stanowiącą przedmiot niniejszego postępowania. Organ wskazał, że rzeczoznawca majątkowy dokonując analizy danych w operacie szacunkowym z dnia [...].02.2014 r. zastosował się do dyspozycji § 36 znowelizowanego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, przyjmując podejście porównawcze - metodę korygowania ceny średniej biorąc do porównań rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych położonych na obszarze Z. przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe. Z uzasadnienia przyjętej metody wynika, iż wycenę przeprowadzono na podstawie cen nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych ze względu na wydzielenie przedmiotowej wycenianej działki z nieruchomości o przeznaczeniu pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Organ wskazał, że zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Wojewoda podał, że z treści operatu szacunkowego wynika, iż jego autor ze zbioru dostępnych transakcji wybrał z 2012-2013 r. próbkę 11 transakcji nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi, najbardziej podobnymi do wycenianej, przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe. Z treści operatu, w części dotyczącej przeznaczenia planistycznego terenu wynika, że wyceniana działka nr [...] znajdowała się na terenie oznaczonym w miejscowym planie miasta symbolem "MN-3" - pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Rzeczoznawca po analizie rynku przyjął do obliczeń transakcje tożsame rodzajowo, a więc dotyczące sprzedaży nieruchomości budowlanych, nie zaś tzw. działek drogowych, zazwyczaj tańszych od gruntów budowlanych. Podkreślił, że zakwestionowany w odwołaniu dobór obiektów porównawczych należy do wyłącznej kompetencji autora wyceny i jego podważenie mogłoby nastąpić jedynie poprzez wydanie negatywnej opinii komisji arbitrażowej organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Żadna ze stron postępowania nie wystąpiła jednak o taką kontrolę. Wojewoda podał, że ocena operatu pod względem formalnym wykazała, że opinia z [...].02.2014r. nie budzi wątpliwości pod względem spójności i kompletności. Zawiera wszystkie elementy obligatoryjne przewidziane w § 56 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Tym samym uznano, że operat ten może służyć za przydatny i wiarygodny dowód w sprawie o ustalenie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę publiczną. W ocenie organu odwoławczego, rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z dnia [...].02.2014 r. właściwie zastosował metodę wyceny, stosownie do § 36 znowelizowanego rozporządzenia, a dokonując wyboru nieruchomości porównawczych przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości kierował się ich podobieństwem do działki szacowanej, a więc stanem fizycznym, prawnym i funkcjonalnym. O doborze transakcji oraz o wyborze metody wyceny (przy uwzględnieniu obowiązujących przepisów) decyduje rzeczoznawca majątkowy. Zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa, to rzeczoznawcy majątkowi dokonują oceny wartości rynkowe nieruchomości (art 150 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 u.g.n.), to oni mają prawo wstępu na nieruchomość (art. 155 ust.4 u.g.n) i to oni dokonują analizy danych o nieruchom ościach (art. 155 ust. 1 u.g.n.). Biegły szacując nieruchomość dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości uwzględniając w szczególności Ce wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Rzeczoznawca majątkowy przeprowadza również czynności związane z określeniem wartości nieruchomości (art. 4 pkt 8 ugn) i wycenia nieruchomość kierując się nie tylko zasadami wynikającymi z przepisów prawa(tak jak organ) ale i standardami zawodowymi ustalanymi przez organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych (art. 175 ust. 1 ugn). Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z orzecznictwem sądowym organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy, ponieważ nie dysponuje takimi wiadomościami specjalnymi. Wobec tego, w ocenie organu odwoławczego, operat szacunkowy z dnia [...].02.2014 r. zawiera konsekwencję w przyjęciu metodologii ustalania wysokości odszkodowania szacowanego gruntu oraz, że zastosowano w nim właściwe podejście do wyceny nieruchomości, prawidłową metodę i technikę wyceny. Jest on spójny, właściwie, uzasadniony, a przyjęte w nim daty, założenia ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe. Przedstawiona w nim analiza i charakterystyka rynku nieruchomości podobnych odzwierciedla istniejące na nim ceny rynkowe, w związku z czym określona w tym dokumencie wartość nieruchomości mogła być podstawą do ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie. Odnosząc się do zarzutu podniesionego w odwołaniu, dotyczącego doliczenia 5 % do kwoty odszkodowania, organ wskazał, iż w protokole wydania/przejęcia nieruchomości z dnia [...].11.2010 r. przesłanym przez Wydział Inwestycji i Drogownictwa brak jest podpisu D. N. w związku z czym organ nie doliczył 5 % do kwoty odszkodowania z uwagi na fakt, że brak jest dokumentu potwierdzającego, iż D. N. dobrowolnie wydał przedmiotową nieruchomość. Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł D. N. podnosząc, że zaniżono w niej wysokość odszkodowania oraz bezpodstawnie odmówiono doliczenia ustawowego 5% odszkodowania za niezwłoczne wydanie nieruchomości. Wskazał, że wartość przejętych gruntów została ustalona na nierzeczywistym poziomie, na poziomie cen gruntów peryferyjnych, a nie leżących w centrum Z.. Zdaniem skarżącego, operat szacunkowy zawiera zbędne i abstrakcyjne dla odszkodowania informacje, przy pominięciu informacji decydujących o prawidłowej, średniej cenie rynkowej dla działek podobnych. W jego ocenie podana przez rzeczoznawcę rozpiętość cen (250-700 zł) nie może być realna. W jego ocenie rzeczoznawca powinien przyjąć do wyceny kwotę minimum 580 zł za m2. Skarżący podniósł także, że nie otrzymał do podpisania protokołu wydania/przejęcie nieruchomość, zatem nie może być dodatkowo karany bezpodstawną odmową doliczenia ustawowego 5% odszkodowania za niezwłoczne wydanie nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2015 r. skarżący podtrzymał podnoszone dotychczas zarzuty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm. – zwaną dalej specustawą), ustawy 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.- dalej zwaną u.g.n.), oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), dotyczące przysługiwania, a także zasad ustalania i wysokości odszkodowania za nieruchomość, która stała się z mocy prawa, na podstawie art. 12 ust. 1, 2 i 4 specustawy własnością miasta. Zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 2 specustawy w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych, nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, stają się z mocy prawa własnością odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Stosownie do art. 12 ust. 4f tej ustawy odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe, a zgodnie z art. 12 ust. 4a specustawy decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Skarżący w niniejszej sprawie kwestionuje jedynie wysokość przyznanego odszkodowania oraz okoliczność niedoliczenia ustawowego 5% odszkodowania za niezwłoczne wydanie nieruchomości. Odnosząc się do tych zarzutów należy wskazać, że zgodnie z art. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi. Wartość rynkowa nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej z dnia 10 kwietnia 2003 r. określa się przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalania odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia ustaleń decyzji (§ 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego). W myśl art. 152 ust. 2 u.g.n. wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego, kosztowego albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich. Z kolei, stosownie do przepisu art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku. Metoda korygowania ceny średniej polega na korekcie średnich cen nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Podkreślić należy, że rolą organów orzekających w niniejszej sprawie była ocena sporządzonej wyceny wyłącznie pod względem zachowania warunków formalnych dokumentu oraz logiki dowodu, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1250/08). Powinien zbadać operat szacunkowy pod względem formalnym, tzn. czy został sporządzony i podpisany przez osobę uprawnioną, czy zawiera wymaganą przepisami prawa treść oraz czy nie zawiera niejasności, pomyłek, czy braków. Po dokonaniu takiej kontroli na podstawie art. 80 K.p.a. organ ocenia wartość dowodową złożonego operatu szacunkowego. Następnie w uzasadnieniu zajętego stanowiska winien należycie wyjaśnić swoje motywy i przedstawić argumenty, którymi kierował się przy ocenie materiału dowodowego. W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie prawidłowo oceniły przedłożony przez biegłego operat. Należy zaznaczyć, że na wcześniejszym etapie postępowania skarżący składał uwagi do tego dokumentu, w wyniku czego rzeczoznawca trzykrotnie przedkładał do sprawy sporządzony operat. Za trafne należy uznać stanowisko, że ostatni operat szacunkowy zawiera wszystkie niezbędne elementy, w szczególności określa przedmiot i cel wyceny, powołuje podstawę prawną wyceny nieruchomości, źródła danych, wskazuje daty istotne dla określenia wartości nieruchomości, zawiera analizę i charakterystykę rynku nieruchomości, wskazuje podejście, metodę i technikę szacowania, przedstawia obliczenia oraz wynik wyceny wraz z uzasadnieniem. W ocenie Sądu, operat szacunkowy nie zawiera też żadnych błędów logicznych czy niejasności, które uprawniałyby organy do zakwestionowania go jako dowodu w sprawie. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy operatu, rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z lutego 2014 r. ze zbioru dostępnych transakcji wybrał 11 transakcji nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi z lat 2012 – 2013. Najmniejsza porównywana nieruchomość miała powierzchnię 0,033 ha, a największa 0,708 ha. Średnia cena przyjętych do wyceny nieruchomości wynosiła [...] zł. Rzeczoznawca przyjął do obliczeń transakcje tożsame rodzajowo, dotyczące sprzedaży nieruchomości budowlanych, nie zaś tzw. działek drogowych. W świetle podniesionych okoliczności dotyczących uprawnień biegłego rzeczoznawcy podzielić należy zaprezentowane w zaskarżonych decyzjach stanowisko, że dobór obiektów porównawczych należy do wyłącznej kompetencji rzeczoznawcy i jego podważenie mogłoby nastąpić jedynie poprzez wydanie negatywnej opinii komisji arbitrażowej organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Nie można uznać, że dobrane zostały one w sposób jednoznacznie wadliwy. Zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa, to rzeczoznawcy majątkowi dokonują oceny wartości rynkowej nieruchomości (art 150 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 u.g.n.), oni też mają prawo wstępu na nieruchomość (art. 155 ust.4 u.g.n.) i dokonują analizy danych o nieruchomościach (art. 155 ust. 1 u.g.n.). Kwestia weryfikacji operatów szacunkowych została uregulowana w art. 157 ust. 1 u.g.n.. Zgodnie z tym przepisem oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady: 1) organizacja zawodowa wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych; 2) w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności. W niniejszej sprawie nie przeprowadzono takiej oceny, która mogłaby podważać sporządzony operat. Wobec tego w świetle podniesionych okoliczności, należało uznać go za sporządzony w zgodzie z obowiązującymi przepisami. Tym samym operat ten mógł służyć za przydatny i wiarygodny dowód w sprawie o ustalenie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę publiczną. Jednocześnie przyjęte "zaokrąglenie" przedmiotu wyceny, w świetle § 56 ust. 2 cyt. rozporządzenia RM w sprawie wyceny, należało uznać za dopuszczalne. Poprzednio sporządzony operat opiewał na nieco wyższą kwotę, ale opracowany był w innym okresie i wobec tego przy jego sporządzaniu uwzględniono inne transakcje. Odnosząc się zaś co do zarzutu dotyczącego niepowiększenia kwoty odszkodowania należy wskazać, że zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia: 1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17 ustawy z nadanym rygorem natychmiastowej wykonalności; 2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności; albo 3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. W niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające podwyższenie odszkodowania o 5% z tytułu wydania nieruchomości. Pod protokołem przejęcia nieruchomości z dnia [...] listopada 2010 r. brak jest podpisu skarżącego. Z powodu braku innych dokumentów, które mogłyby potwierdzić fakt dobrowolnego wydania nieruchomości, stanowisko organu w tym zakresie było uprawnione. Odmiennie sprawa przedstawiałaby się w przypadku posiadania przez skarżącego dokumentu, z którego wynikałoby, że dobrowolnie wydał nieruchomość, bądź zgodził się na jej wydanie. Dokumentem potwierdzającym wydanie nieruchomości jest protokół zdawczo-odbiorczy lub jednostronne oświadczenie właściciela o wydaniu nieruchomości. Powinien przedłożyć do akt sprawy dowód o tym świadczący. Jednakże tego nie uczynił. Tym samym brak jest podstaw do twierdzenia, że nastąpiło dobrowolne wydanie nieruchomości, skutkujące podwyższeniem odszkodowania na podstawie art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Sąd nie dostrzegł także w zaskarżonych decyzjach takiego naruszenia prawa, które skutkowałoby koniecznością uwzględnienia skargi z urzędu. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji.