VIII SA/Wa 395/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Artur Kot, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 30 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi D. P. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w W. z [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. na rzecz skarżącego D. P. kwotę [...] zł ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z [...] lutego 2017 r. Dyrektor Izby Skarbowej w [...] (dalej: "DIS", "Dyrektor IS" lub "organ odwoławczy"), w wyniku rozpatrzenia zażalenia Burmistrza Gminy [...] (dalej: "Wierzyciel") uchylił w całości postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] (dalej: "Naczelnik US", "NUS", "organ I instancji" lub "organ egzekucyjny") z [...] grudnia 2016 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. Przedmiotem postanowienia organu I instancji było umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec D. P. (dalej: "Skarżący", "Strona", "Zobowiązany"). Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia Dyrektor IS wskazał art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23; dalej: "k.p.a.") oraz art. 18, art. 59 § 1 pkt 7 i art. 59 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 599; dalej: "u.p.e.a."). Przedmiotowe rozstrzygnięcia zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Naczelnik US, prowadził postępowanie egzekucyjne wobec majątku Skarżącego, na podstawie wystawionego przez Burmistrza Gminy [...] tytułu wykonawczego z [...] października 2016 r., obejmującego zaległości z tytułu zwrotu kosztów związanych z udostępnieniem informacji publicznej, w kwocie należności głównej [...] zł (plus należne odsetki za zwłokę). W celu realizacji ww. należności, zawiadomieniem z [...] października 2016 r. doręczonym Stronie wraz z odpisem tytułu wykonawczego [...] października 2016 r., zaś dłużnikowi zajętej wierzytelności [...] października 2016 r., organ dokonał czynności egzekucyjnej, tj. zajęcia wynagrodzenia za pracę. Na ww. czynność, skargę wniósł Skarżący reprezentowany przez pełnomocnika (adwokata), wywodząc, że dokonane zajęcie nastąpiło w sposób bezprawny, gdyż tytuł wykonawczy stanowiący jego podstawę został wydany z naruszeniem prawa. Postanowieniem z [...] grudnia 2016 r., organ egzekucyjny oddalił przedmiotową skargę uznając ją za niedopuszczalną. Stwierdził bowiem, że postawione w niej zarzuty nie dotyczą dokonanej czynności egzekucyjnej, lecz kwestionują tytuł wykonawczy, a zatem winny zostać wniesione w trybie art. 33 u.p.e.a. Dodał jednocześnie, że jako takie nie mogły być rozpatrzone w niniejszej sprawie, gdyż zostały wniesione z uchybieniem terminu. Jednocześnie, postanowieniem z 12 grudnia 2016 r. Naczelnik US, na podstawie art. 29 § 1, art. 59 § 1 pkt 7 w związku z art. 59 § 4 u.p.e.a. umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec Strony. W uzasadnieniu stwierdził, że tytuł wykonawczy został wystawiony z naruszeniem art. 3 u.p.e.a., tj. obowiązek objęty tytułem wykonawczym nie wynika z decyzji lub postanowienia wydanego przez wierzyciela. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że opłata w wysokości odpowiadającej dodatkowym kosztom udostępnienia informacji publicznej udzielonej na podstawie art. 15 ustawy z dnia 6 września 2001 r. (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764) podlega egzekucji administracyjnej na podstawie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jednakże warunkiem dopuszczalności egzekucji jest, aby obowiązek wynikał z decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej. Takie warunki zaś nie zostały spełnione w sprawie. Na powyższe rozstrzygnięcie, występując o jego uchylenie i dalsze prowadzenie postępowania egzekucyjnego zażalenie wniósł Wierzyciel, który za wadliwe uznał przyjęcie, w wyniku błędnej wykładni przepisów, że w realiach niniejszej sprawy egzekucja jest niedopuszczalna, w szczególności w sytuacji, gdy wystawiony tytuł wykonawczy spełniał wszystkie wymogi formalno-prawne. Nie wystąpiły zatem przesłanki do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Takie stanowisko potwierdzają w jego ocenie przywołane poglądy prawne wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którymi ustalenie wysokości opłaty następuje w drodze aktu stwierdzającego obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalającego jej wysokość, który może być określony jako "zarządzenie", "zawiadomienie", "wezwanie", "informacja". Może również nie zawierać określenia formy i stanowić wprost pismo skierowane do wnioskodawcy. Dodał przy tym, że sporna opłata mieści się w kategorii obowiązków podlegających egzekucji na podstawie art. 2 § 1 pkt 3 u.p.e.a., tj. jako należność pieniężna, inna niż wymienione w pkt 1 i 2a, pozostająca we właściwości rzeczowej organów administracji publicznej. Dyrektor IS, wydając zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie z [...] lutego 2017 r., na wstępie przedstawił przebieg postępowania w sprawie oraz powołał przepisy ustawy egzekucyjnej, stanowiące podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia organu I instancji, tj. w szczególności art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. Wskazał w ich świetle, że istotą sprawy jest ocena, czy zasadnym było umorzenie na podstawie tych przepisów postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec Skarżącego. Wyjaśnił przy tym, że organ egzekucyjny jest uprawniony umorzyć postępowanie z urzędu, gdy w jakikolwiek sposób uzyska informacje o przyczynach uzasadniających umorzenie. Wystąpienie przesłanek stanowiących podstawę umorzenia postępowania zawsze zobowiązuje organ egzekucyjny do takiego zakończenia postępowania egzekucyjnego, bez względu na to, czy zostaną one stwierdzone z urzędu, czy też wyjdą na jaw w wyniku zgłoszonych zarzutów, bądź też w inny sposób zostaną zakomunikowane organowi egzekucyjnemu. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy, organ odwoławczy zauważył, że organ egzekucyjny umorzył z urzędu postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec Zobowiązanego, wskazując, że w związku ze złożeniem przez Stronę skargi na czynność egzekucyjną ponownie zbadał tytuł wykonawczy pod względem dopuszczalności egzekucji administracyjnej i stwierdził, że został on wystawiony z naruszeniem przepisu art. 3 ustawy egzekucyjnej tj. obowiązek objęty tytułem wykonawczym nie wynikał z decyzji lub postanowienia wydanego przez wierzyciela. Dyrektor IS odwołał się następnie do treści art. 15 ust. 1 – 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. 2016, poz. 1764; dalej: "u.d.i.p.") i podniósł, że w realiach niniejszej sprawy Wierzyciel, pismem z [...] listopada 2010 r. poinformował Stronę o wysokości opłaty za przygotowanie materiałów i wskazał, że istnieje możliwość zmiany zakresu wniosku. Natomiast pismem z [...] lutego 2011 r., w związku z udostępnieniem żądanej informacji publicznej, poinformował Skarżącego o obowiązku poniesienia opłaty oraz ustalił jej wysokość. Nie wystąpiły zatem podstawy do umorzenia postępowania egzekucyjnego, gdyż warunki prowadzenia egzekucji tej opłaty zostały w sprawie spełnione. Skoro bowiem, w świetle poglądów prawnych prezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych ustalenie wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w drodze aktu stwierdzającego obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalającego jej wysokość, niebędącego jednak decyzją ani postanowieniem (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 października 2013 r. sygn. akt I OSK 2139/13), a Skarżący w niniejszej sprawie został o ww. czynnościach poinformowany w dopuszczalnej formie (stosownymi pismami), to w ocenie Dyrektora IS znaczy, że brak było podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego w świetle art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a., gdyż egzekucja tej opłaty, stanowiącej zgodnie z art. 2 § 1 pkt 3 u.p.e.a. należność pieniężną, inną niż wymienione w pkt 1 i 2a jest dopuszczalna. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Skarżący. Występując o uchylenie w całości postanowienia Dyrektora IS i umorzenie postępowania w sprawie, pełnomocnik skarżącego (adwokat) postawił zarzut naruszenia art. 59 § 1 pkt 3 u.p.e.a. przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji błędne uznanie, że egzekucja administracyjna może być prowadzona w sytuacji, gdy obowiązek objęty tytułem wykonawczym nie wynikał z decyzji lub postanowienia administracyjnego wydanego przez wierzyciela. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż podziela stanowisko Naczelnika US, iż tytuł wykonawczy, na podstawie którego została wszczęta egzekucja przeciwko Skarżącemu został wydany z naruszeniem prawa. Zakwestionował także wysokość ustalonej względem Skarżącego opłaty, którą uznał za rażąco wygórowaną. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor IS wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017, poz. 1369; dalej "p.p.s.a."), stosownie do art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 2014, poz. 1647 ze zm.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) – c) p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania. Zaskarżeniem w niniejszej sprawie zostało objęte postanowienie organu odwoławczego uchylające postanowienie organu egzekucyjnego o umorzeniu postępowania egzekucyjnego z uwagi na wystąpienie podstawy z art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. W sentencji postanowienia zawarto także rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania pierwszej instancji w całości, jak jednak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia orzeczenie to zostało wydane wobec stwierdzenia, iż nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania egzekucyjnego i wbrew ocenie organu egzekucyjnego powinno ono być nadal prowadzone. W tych okolicznościach wystarczające byłoby ograniczenie sentencji postanowienia do orzeczenia o uchyleniu postanowienia wydanego przez organ I instancji. Powyższe pozostaje jednak bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Zauważyć jednocześnie należy, iż wbrew zarzutom skargi orzekające w sprawie organy nie stosowały art. 59 § 1 pkt 3 u.p.e.a., nie mogło zatem dojść do jego naruszenia. Istotą sporu pozostaje bowiem okoliczność dopuszczalności egzekucji wobec braku wydania decyzji lub postanowienia, z których wynikałby obowiązek egzekwowany w oparciu o wystawiony przez Wierzyciela tytuł wykonawczy. Jak bowiem zauważył organ egzekucyjny przedmiotem tytułu wykonawczego jest opłata odpowiadająca dodatkowym kosztom udostępnienia informacji publicznej ustalona na podstawie art. 15 u.d.i.p. Wobec ustalenia, że egzekwowany obowiązek nie wynika z decyzji lub postanowienia, Naczelnik US uznał, iż tytułu wykonawczy na podstawie, którego wszczęto postępowanie egzekucyjne został wydany z naruszeniem art. 3 u.p.e.a., co skutkuje umorzeniem postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. W ocenie zaś organu odwoławczego, w przypadku, gdy egzekwowany obowiązek obejmuje opłatę ustaloną w oparciu o art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p. nie jest wymagane wydanie decyzji ani postanowienia, ale następuje w drodze aktu stwierdzającego obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalającego jej wysokość, który to akt może być określony jako: "zarządzenie", "zawiadomienie", "wezwanie", "informacja". Organ odwoławczy powołał się przy tym na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2139/13. Okolicznością bezsporną jest przy tym, iż egzekwowana kwota stanowi opłatę, o której mowa w art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p., ustaloną w piśmie z dnia [...] lutego 2011 r. znak [...]. Jak wynika z pisma, o którym mowa skarżący został na podstawie art. 15 ust. 1 u.d.i.p. oraz § 119 i 122 Statutu Gminy K. poinformowany, iż w związku z udostępnieniem w dniu [...] stycznia 2011 r. żądanej informacji publicznej koszty przygotowania informacji wyniosły [...] zł, którą to kwotę należy wpłacić do kasy urzędu lub na wskazane w treści pisma konto bankowe. Odnosząc się do argumentacji zaskarżonego postanowienia, z której wynika, iż ustalenie wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze aktu stwierdzającego obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalającego jej wysokość, niebędącego jednak decyzją ani postanowieniem, Sąd argumentację tą co do zasady akceptuje, jak i w całości podziela ocenę prawną i wywody zawarte w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2013 r. w sprawie I OSK 2139/13 (LEX nr 1397148), na które powołuje się także organ odwoławczy. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, iż ustalenie wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze aktu, stwierdzającego obowiązek poniesienia tej opłaty i ustalającego jej wysokość. Akt ten kreuje zobowiązanie o charakterze finansowym. Przyjęta nazwa pisma z informacją, mającą oparcie w art. 15 ust. 2 u.d.p., o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej pozostaje bez znaczenia. Tożsame poglądy zostały zaprezentowane także w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2012 r. w sprawie I OSK 2359/12 (LEX nr 1269648) oraz z dnia 30 czerwca 2015 r. w sprawie I OSK 974/15 (LEX nr 1784104). Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia w sprawie I OSK 2139/13 wskazał także, iż: "Nie ulega wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że akt, o którym wyżej mowa (ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej) ma charakter publicznoprawny. Wpływa on bowiem w sposób prawnie wiążący na sytuację określonego podmiotu prawa. Co prawda organ administracji publicznej nie może uzależnić udzielenia informacji publicznej od uprzedniego zapłacenia kwoty wynikającej z powiadomienia, ale powiadomienie może być przedmiotem roszczenia wobec wnioskodawcy ze strony organu administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że akt ten dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W sprawach dotyczących udostępnienia informacji publicznej przepisami prawa, z których mogą wypływać uprawnienia lub obowiązki są przepisy u.d.i.p. Z przepisów tych wynika obowiązek udostępnienia informacji publicznej, skierowany do podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p, z kolei art. 2 ust. 1 ustawy daje każdemu uprawnienie żądania udostępnienia tej informacji. Wobec tego, stwierdzenie istnienia obowiązku udostępnienia informacji publicznej przesądza o tym, że ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Od takich aktów nie przysługuje zażalenie, lecz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Po dokonaniu takiego wezwania i bezskutecznym upływie terminu, przewidzianego do zajęcia stanowiska przez organ administracji publicznej, bądź też po odmowie uwzględnienia wystosowanego wezwania, przysługuje skarga do właściwego sądu administracyjnego." Tymczasem, jak wynika z treści pisma z dnia [...] lutego 2011 r. (karta 19 akt egzekucyjnych), wskazanego w tytule wykonawczym w oparciu, o który wszczęto postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie jako podstawę prawną obowiązku, nie zostało zawarte pouczenie o prawie do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, jak i możliwości, w przypadku zaistnienia ku temu przesłanek, wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Takich informacji nie zawiera także pismo z dnia [...] listopada 2010 r. (karta 30 akt egzekucyjnych). Zauważyć bowiem należy, iż skarżący poza zakwestionowaniem dopuszczalności wszczęcia egzekucji, nie podzielił też sposobu ustalenia kwoty odpłatności za udzielenie informacji publicznej. W ocenie Sądu obowiązek Wierzyciela co do zawarcia w akcie stwierdzającym obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalającym jej wysokość pouczenia o prawie do wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest analogiczny do obowiązku pouczenia o możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o kosztach postępowania wynikający z art. 124 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 j.t.; dalej: "K.p.a.") w zw. z art. 264 § 2 K.p.a. Nie jest bowiem dopuszczalne, aby sytuacja podmiotu, wobec którego ustalono wysokość opłaty za dostęp do informacji publicznej na podstawie art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p. była gorsza od sytuacji podmiotu, wobec którego wydano postanowienie na podstawie art. 264 § 1 i 2 K.p.a. Sąd podziela przy tym stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 października 2014 r. sygn. akt I SA/Gl 257/14 (LEX nr 1647210), z którego wynika, iż "wystawienie tytułu wykonawczego winno być poprzedzone procedurą wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o czym wnioskodawca winien zostać poinformowany w wezwaniu do zapłaty kosztów udzielonej informacji publicznej". W sytuacji, gdy Wierzyciel nie wywiązał się ze swojego obowiązku pouczenia Skarżącego o prawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, wystawienie tytułu wykonawczego, było przedwczesne, a egzekucja wszczęta na podstawie tego tytułu wykonawczego niedopuszczalna. Tym samym w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniała przesłanka z art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a., a zaskarżone postanowienie, stwierdzające dopuszczalność egzekucji wydane z naruszeniem ww. przepisu prawa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy zobowiązany będzie uwzględnić powyższe wywody i rozpoznać zażalenie Wierzyciela z zastosowaniem przedstawionej w nich wykładni prawa. Mając na uwadze powyższe, po rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie, orzekając jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, na które składają się wpis w kwocie [...] zł, opłata od pełnomocnictwa - 17 zł oraz wynagrodzenie z tytułu zastępstwa procesowego w wysokości [...] zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i 2, art. 209 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm).