I OSK 974/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędzia WSA del. Dariusz Chaciński Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 grudnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 1086/14 w sprawie ze skargi A. W. na powiadomienie Wójta Gminy U. z dnia [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie opłaty za udostępnienie informacji publicznej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 15 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 1086/14 odrzucił skargę A.W. na powiadomienie Wójta Gminy U. w przedmiocie opłaty za udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu Sąd podał, że A. W. pismem z dnia 15 lipca 2014 r. zwróciła się do Urzędu Gminy U. o udostępnienie informacji publicznej – treści wniosku o dofinansowanie z funduszy europejskich – Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007 – 2013 projektu Poddziałanie 6.2.2. Rewitalizacja – małe miasta "Zagospodarowanie terenu kamieniołomu w G. – etap 1". Wójt Gminy U. przesłał wnioskodawczyni żądane informacje wraz z notą księgową z dnia [...] sierpnia 2014 r. ustalającą koszty przygotowania informacji. A. W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na "powiadomienie Wójta Gminy U. z dnia [...] sierpnia 2014 r. co do sposobu powiadomienia o ustaleniu opłaty oraz wysokość nałożonej z tego tytułu opłaty za udostępnienie informacji publicznej", domagając się uchylenia aktu ustalającego opłatę. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszczono możliwość wniesienia skargi na akt wydany na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej jako u.d.i.p.), stanowiący informację o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej, wskazując, że jest to akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) (m. in. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 581/07 – Lex nr 357786, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 lutego 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 1211/11). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucając skargę uznał, że jest ona niedopuszczalna. Na wstępie Sąd zwrócił uwagę, że ocena charakteru powiadomienia, o którym mowa w art. 15 ust. 2 u.d.i.p. i możliwości jego zaskarżenia nie jest jednolita w orzecznictwie sądów administracyjnych. Jednak zdaniem Sądu należy przyjąć, że powiadomienie to nie jest aktem lub czynnością, o jakiej stanowi art. 3 § 2 p.p.s.a., w tym w szczególności pkt 4 tego artykułu i nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Celem bowiem art. 15 ust. 2 u.d.i.p. jest nadanie podmiotom zobowiązanym uprawnienia do "pobrania" opłaty, a nie określenie obowiązku podmiotu ubiegającego się o informację. Takiego zaś, wynikającego wprost z przepisu prawa i prawem tym określonego obowiązku, dotyczyć może "akt", o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Użyte sformułowanie "powiadomienie" jednoznacznie wskazuje na informacyjny charakter tej czynności. Powiadomienie nie kształtuje bezpośrednio obowiązku czy uprawnienia strony, nie stanowi również podstawy do wszczęcia postępowania egzekucyjnego i przymusowego ściągnięcia opłaty. Sąd wskazał, że ustawodawca użył co prawda sformułowania "opłata", w rzeczywistości jednak regulowana u.d.i.p. instytucja temu odpowiadająca nie jest zbliżona do opłat lecz raczej do wydatków stanowiących element kosztów postępowania. Sama ustawa nie ustala bowiem żadnych stawek, czy ryczałtów, ani nie daje podstawy do ich ustalenia, a wręcz przeciwnie - określa "opłatę" jako odpowiadającą rzeczywiście poniesionym w indywidualnej sprawie kosztom. Ostateczne ustalenie i urzędowe potwierdzenie wysokości rzeczywiście poniesionych kosztów możliwe jest dopiero po wykonaniu czynności, wtedy też dopiero powstać może obciążający stronę obowiązek uiszczenia tych kosztów i uprawnienie organu do ich "pobrania". Realizacja tego uprawnienia organu z całą pewnością nie może nastąpić w oparciu o "powiadomienie", ale w oparciu o akt mogący stanowić podstawę do wszczęcia egzekucji (sporządzenia ewentualnego tytułu wykonawczego) i podlegający kontroli. Samo powiadomienie nie wywołuje żadnego prawnie wiążącego skutku, a uiszczenie wskazanej w powiadomieniu opłaty nie warunkuje uzyskania informacji publicznej. Powyższe odnosi się do czynności "powiadomienia" o przewidywanych kosztach – do których należy zaliczyć również formę "noty księgowej", a nie do aktu, który miałby koszty te ostatecznie ustalić. Sąd wskazał, że co prawda uprzednie powiadomienie strony o przewidywanych kosztach stanowi bezwzględny warunek żądania uiszczenia tych kosztów, jednak to, że w związku z dopełnieniem tej czynności powstanie dopiero roszczenie o zapłatę kosztów wcale nie nadaje powiadomieniu charakteru aktu, o jakim mowa w art. 3 ust. 2 pkt 4 p.p.s.a. Dla przymusowej, bowiem realizacji owego roszczenia samo powiadomienie nie jest wystarczające, na jego podstawie tytuł wykonawczy nie może zostać wystawiony. Przedstawione powyżej rozumienie instytucji "powiadomienia" pozostaje w ocenie Sądu w zgodzie z ogólną zasadą bezpłatności dostępu do informacji publicznej. Skoro przewidziana przepisem art. 15 u.d.i.p. "opłata" ma stanowić wyjątek od tej zasady, to jej ustalenie i pobranie nie może odbywać się w "domyślnym", uproszczonym trybie administracyjnym, w ramach którego strona pozbawiona jest pełnych, gwarantowanych przepisami prawa, uprawnień do weryfikowania żądania podmiotu zobowiązanego. Wbrew odmiennym stanowiskom gwarancji takich nie daje nadanie "powiadomieniu" charakteru aktu o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przepis art. 15 u.d.i.p. nie przewiduje dla "powiadomienia" żadnych wymagań, w tym wykazania zasadności kosztów i poprawności wyliczeń, ani nawet udokumentowania kosztów już poniesionych. Ewentualna kontrola legalności takiego "aktu" przez sąd o bardzo ograniczonych możliwościach dowodowych może okazać się iluzoryczna. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła A.W., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że pismo w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za udostępnienie informacji publicznej nie stanowi "innego aktu dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", co skutkowało uznaniem skargi na niedopuszczalną i jej odrzuceniem. Mając na uwadze powyższe, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty przemawiające za przyjęciem stanowiska, że pismo Wójta Gminy U. w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za udostępnienie informacji publicznej spełnia przesłanki wynikające z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i w związku z tym podlega kognicji sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy U. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skarga kasacyjna w niniejszej sprawie podlegała rozpoznaniu w granicach przytoczonej w niej podstawy. Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest ustalenie, czy skierowane do wnioskującego o udzielenie informacji publicznej powiadomienie o wysokości opłaty, o którym mowa w art. 15 ust. 2 u.d.i.p. podlega kontroli sądowoadministracyjnej jako akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 15 u.d.i.p., jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.d.i.p., podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom (ust. 1). Podmiot, o którym mowa w art. 15 ust. 1 u.d.i.p., w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek (ust. 2). Z treści cytowanego przepisu wynika, że ustalenie wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej następuje w formie aktu stwierdzającego obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalającego jej wysokość. Zatem taki akt mogący przybrać formę "zarządzenia", "wezwania", "informacji", czy "powiadomienia" nie ma charakteru wyłącznie informacyjnego. Oprócz określenia wysokości "kosztów", jakie wnioskodawca zobligowany jest ponieść w związku ze złożonym przez siebie wnioskiem, pismo to uzewnętrznia także uprawnienie organu do pobrania od wnioskodawcy opłaty. Kreuje zatem również zobowiązanie o charakterze finansowym (por. postanowienia NSA: z dnia 1 października 2013 r., sygn. akt I OSK 2139/13 oraz z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 228/15 dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl). Należy ponadto wskazać, że ustawodawca w art. 15 ust. 1 u.d.i.p. upoważnił organ do pobrania od wnioskodawcy opłaty w wysokości odpowiadającej równowartości dodatkowych kosztów związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Tak uregulowany sposób określenia wysokości opłaty nie może jednak uzasadniać twierdzenia, że ustawodawca w istocie przypisał wskazanemu świadczeniu miano wydatków stanowiących element kosztów postępowania, a nie opłaty, zwłaszcza w sytuacji, gdy wyczerpuje ono znamiona tej instytucji. Jest bowiem świadczeniem pieniężnym, ogólnym, bezzwrotnym, przymusowym i ekwiwalentnym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. I OSK 997/12). Ustawodawca w art. 15 ust. 1 u.d.i.p., wbrew twierdzom Sądu pierwszej instancji, zobligował więc wnioskodawcę do uiszczenia opłaty, a nie do pokrycia kosztów postępowania. Ponadto podkreślić należy, że choć w przepisie tym jest mowa o ustaleniu opłaty odpowiadającej wysokości dodatkowych kosztów, które organ ma ponieść, a nie kosztów które poniósł, to wyraźne kryteria ustalenia wysokości tego rodzaju opłaty, przemawiają za przyjęciem, iż istnieje możliwość weryfikacji, czy wskazany akt został wydany z ich uwzględnieniem, a tym samym podstawa do dokonania kontroli sądowej takiego aktu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ulega wątpliwości, że akt, o którym wyżej mowa przybierający formę np. powiadomienia ma charakter publicznoprawny. Wpływa on bowiem w sposób prawnie wiążący na sytuację określonego podmiotu prawa. Co prawda organ administracji publicznej nie może uzależnić udzielenia informacji publicznej od uprzedniego zapłacenia kwoty wynikającej z powiadomienia, ale powiadomienie może być przedmiotem roszczenia wobec wnioskodawcy ze strony organu administracji publicznej. Ponadto akt ten dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa, tj. z przepisów u.d.i.p. (obowiązek udostępnienia informacji publicznej, skierowany do podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz wynikające z art. 2 ust. 1 uprawnienie żądania udostępnienia tej informacji). Wobec tego stwierdzić należy, że powiadomienie o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 15 ust. 2 u.d.i.p. – wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji - spełnia przesłanki przewidziane w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i jest aktem z zakresu administracji publicznej w rozumieniu tego przepisu, podlegającym kontroli sądowoadministracyjnej. Od takich aktów nie przysługuje zażalenie, lecz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Po dokonaniu takiego wezwania i bezskutecznym upływie terminu, przewidzianego do zajęcia stanowiska przez organ administracji publicznej, bądź też po odmowie uwzględnienia wystosowanego wezwania, przysługuje skarga do właściwego sądu administracyjnego. Ze wskazanych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie, co skutkować musiało uchyleniem zaskarżonego postanowienia na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a. Brak jest natomiast podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W art. 209 p.p.s.a. przyjęto unormowanie, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej, tak jak w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie kończące postępowanie (por. uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07).