IV SA/Gl 1086/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A.W. na powiadomienie Wójta Gminy U. z dnia [...] w przedmiocie opłaty za udostępnienie informacji publicznej postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) uiszczoną od skargi. A.W. pismem z dnia [...] zwróciła się do Urzędu Gminy U. o udostępnienie informacji publicznej – treści wniosku o dofinansowanie z funduszy europejskich – Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata [...] projektu Poddziałanie 6.2.2. Rewitalizacja – małe miasta "Zagospodarowanie terenu kamieniołomu w G. – etap 1". Wójt Gminy U. przesłał wnioskodawczyni żądane informacje wraz z notą księgową z dnia [...] ustalającą koszty przygotowania informacji. A.W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na "powiadomienie Wójta Gminy U. z dnia [...] co do sposobu powiadomienia o ustaleniu opłaty oraz wysokość nałożonej z tego tytułu opłaty za udostępnienie informacji publicznej", domagając się uchylenia aktu ustalającego opłatę. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszczono możliwość wniesienia skargi na akt wydany na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, stanowiący informację o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej, wskazując, że jest to akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (m. in. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 581/07 – Lex nr 357786, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 lutego 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 1211/11). Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Obowiązkiem sądu przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi jest zbadanie m.in. legitymacji skarżącego, zachowania terminu wniesienia skargi i spełnienia przez nią warunków formalnych, a przede wszystkim ocena dopuszczalności skargi. W tym ostatnim aspekcie chodzi m.in. o to, czy skarga dotyczy przedmiotu objętego właściwością sądu administracyjnego Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zakres kognicji tych sądów został natomiast doprecyzowany przepisami art. 3 § 2 i 3, art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie jako "P.p.s.a." Wynikają one także ze szczegółowych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. Stosownie do treści art. 3 § 2 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają w sprawach w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż określone w pkt. 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. A.W. przedmiotem skargi uczyniła powiadomienie "notę księgową" z dnia [...] o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej. Należy zauważyć, że stosownie do 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.) jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. Z przepisu wynika, że powiadomienie nie jest ani decyzją administracyjną, ani postanowieniem, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 3 P.p.s.a., wobec tego istnienie potrzeba rozważenia, czy można je zakwalifikować jako akt lub czynność określoną w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Ocena charakteru powiadomienia, o którym mowa w art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest jednolita w orzecznictwie sądów administracyjnych. W prezentowanym w skardze postanowieniu NSA z dnia 25 października 2012 r. sygn. akt I OSK 2359/12 uznano, że powiadomienie jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., gdyż ma charakter publicznoprawny (podobnie w wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 910/14, wyrok WSA w Lublinie z dnia 25 kwietnia 2013 roku, II SA/Lu 211/13, WSA Poznaniu z dnia 12 września 2012 roku, IV SA/Po 475/12 - dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń -CBO). Według odmiennego stanowiska, powiadomienie nie jest aktem lub czynnością, o jakiej stanowi art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (postanowienie NSA z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 950/07, postanowienie WSA w Krakowie z dnia 30 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1052/14 i postanowienie WSA w Bydgoszczy z dnia 6 października 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 1063/14 – dostępne w CBO). Sąd opowiada się za drugim z prezentowanych poglądów i w całości akceptuje uzasadnienie stanowiska, zgodnie z którym celem art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest nadanie podmiotom zobowiązanym uprawnienia do "pobrania" opłaty, a nie określenie obowiązku podmiotu ubiegającego się o informację. Takiego zaś, wynikającego wprost z przepisu prawa i prawem tym określonego obowiązku, dotyczyć może "akt", o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Użyte sformułowanie "powiadomienie" jednoznacznie wskazuje na informacyjny charakter tej czynności. Powiadomienie nie kształtuje bezpośrednio obowiązku czy uprawnienia strony, nie stanowi również podstawy do wszczęcia postępowania egzekucyjnego i przymusowego ściągnięcia opłaty. Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca użył co prawda sformułowania "opłata", w rzeczywistości jednak regulowana ustawą o dostępie do informacji publicznej instytucja temu odpowiadająca nie jest zbliżona do opłat lecz raczej do wydatków stanowiących element kosztów postępowania. Sama ustawa nie ustala bowiem żadnych stawek, czy ryczałtów, ani nie daje podstawy do ich ustalenia, a wręcz przeciwnie - określa "opłatę" jako odpowiadającą rzeczywiście poniesionym w indywidualnej sprawie kosztom. Ostateczne ustalenie i urzędowe potwierdzenie wysokości rzeczywiście poniesionych kosztów możliwe jest dopiero po wykonaniu czynności, wtedy też dopiero powstać może obciążający stronę obowiązek uiszczenia tych kosztów i uprawnienie organu do ich "pobrania". Realizacja tego uprawnienia organu z całą pewnością nie może nastąpić w oparciu o "powiadomienie", ale w oparciu o akt mogący stanowić podstawę do wszczęcia egzekucji (sporządzenia ewentualnego tytułu wykonawczego) i podlegający kontroli. Samo powiadomienie nie wywołuje żadnego prawnie wiążącego skutku, a uiszczenie wskazanej w powiadomieniu opłaty nie warunkuje uzyskania informacji publicznej (vide postanowienie WSA w Krakowie z dnia 30 lipca 2014 r. II SA/Kr 1052/13). Za przywołanym wyżej postanowieniem należy zauważyć, że wyrażony pogląd odnosi się do czynności "powiadomienia" o przewidywanych kosztach – do których należy zaliczyć również formę "noty księgowej", a nie do aktu, który miałby koszty te ostatecznie ustalić. W przywołanym postanowieniu NSA z dnia 1 października 2013 r. I OSK 2139/13 obie czynności potraktowano jako jeden akt stwierdzając, że "ma on charakter prawnie wiążący", bo choć organ nie może uzależnić udzielenia informacji publicznej od uprzedniego zapłacenia kwoty wynikającej z powiadomienia, to "powiadomienie to może być przedmiotem roszczenia wobec wnioskodawcy ze strony organu administracji publicznej". Zgodzić należy się tylko z tym, że uprzednie powiadomienie strony o przewidywanych kosztach stanowi bezwzględny warunek żądania uiszczenia tych kosztów. To jednak, że w związku z dopełnieniem tej czynności powstanie dopiero roszczenie o zapłatę kosztów wcale nie nadaje powiadomieniu charakteru aktu, o jakim mowa w art. 3 ust. 2 pkt 4 P.p.s.a. Dla przymusowej, bowiem realizacji owego roszczenia samo powiadomienie nie jest wystarczające, na jego podstawie tytuł wykonawczy – zdaniem Sądu – nie może zostać wystawiony. Przedstawione powyżej rozumienie instytucji "powiadomienia" pozostaje w zgodzie z ogólną zasadą bezpłatności dostępu do informacji publicznej. Skoro przewidziana przepisem art. 15 ustawy "opłata" ma stanowić wyjątek od tej zasady, to jej ustalenie i pobranie nie może odbywać się w "domyślnym", uproszczonym trybie administracyjnym, w ramach którego strona pozbawiona jest pełnych, gwarantowanych przepisami prawa, uprawnień do weryfikowania żądania podmiotu zobowiązanego. Wbrew odmiennym stanowiskom gwarancji takich nie daje nadanie "powiadomieniu" charakteru aktu o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Przepis art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje dla "powiadomienia" żadnych wymagań, w tym wykazania zasadności kosztów i poprawności wyliczeń, ani nawet udokumentowania kosztów już poniesionych. Ewentualna kontrola legalności takiego "aktu" przez sąd o bardzo ograniczonych możliwościach dowodowych może okazać się iluzoryczna. Kwestią otwartą pozostaje to, na jakiej podstawie i w jakim trybie podmiot zobowiązany może dokonać "pobrania" poniesionych już kosztów. Rozstrzygnięcie tej kwestii nie mieści się w granicach rozpoznawanej sprawy, wskazać jedynie można, że w tej mierze opowiadano się za różnymi rozwiązaniami: postanowieniem wydawanym na podstawie art. 261 i nast. kpa, decyzją administracyjną, innym "aktem" administracyjnym, oraz orzeczeniem sądu powszechnego. Mając na względzie powyższe Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.