II SA/Łd 910/14

Dnia 25 listopada 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2014 roku sprawy ze skargi R. W. na akt wydany przez Dyrektora Szkoły Podstawowej w G. w postaci rachunku z dnia [...]2014 roku nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej 1) uchyla zaskarżony akt; 2) stwierdza, że zaskarżony akt nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Dyrektora Szkoły Podstawowej w G. na rzecz R. W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS R. W. wniosła skargę na akt wydany przez Dyrektora Szkoły Podstawowej w G. w postaci rachunku z dnia [...], nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej, wnosząc o stwierdzenie jego nieważności w całości. W motywach skargi jej autorka opisała zaistniały w sprawie tok czynności wskazując, iż w dniu 8 lipca 2014 roku - na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej jako: "u.d.i.p.") - wniosła o udostępnienie informacji i poprzez dostarczenie potwierdzonych za zgodność z oryginałem kserokopii protokołu z Rady Pedagogicznej z dnia [...] oraz protokołów z Rad Pedagogicznych, które odbyły się w okresie od dnia [...] do dnia [...]. W treści wniosku skarżąca wyraziła zgodę na ewentualne pokrycie kosztów sporządzenia kserokopii. W dniu 15 lipca 2014 roku R. W. otrzymała listem poleconym wnioskowane dokumenty wraz z dołączonym rachunkiem na kwotę 364,02 zł z terminem wpłaty do dnia 29 lipca 2014 roku. Po złożeniu wniosku o udostępnienie informacji strona nie została powiadomiona o przewidywanym koszcie sporządzenia kserokopii. Po przeliczeniu ilości wykonanych kserokopii (było ich 1.880 sztuk pojedynczo skserowanych) skarżąca stwierdziła, że wnioskowana kwota jest zbyt wysoka. W związku z tym dnia 16 lipca 2014 roku zwróciła się do organu, na podstawie art. 15 ust. 1 u.d.i.p., o przedstawienie dokładnego wyliczenia kosztów papieru, który zużyto do kserowania jednostronnego, typ lub typów drukarek, na których drukowano dokumenty oraz kosztów materiałów eksploatacyjnych, informując, że organ nie może zarabiać na udzielaniu informacji publicznej. Następnie pismem z dnia 13 sierpnia 2014 roku R. W. wystąpiła do organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa przy udostępnianiu informacji publicznej w sprawie naliczania kosztów i poprosiła o kserokopie faktur zakupionych materiałów. W tym samym dniu skarżąca otrzymała kopie faktur. Pierwsza z otrzymanych faktur jest z dnia 6 marca 2013 roku, a druga – 15 maja 2014 roku. W motywach skargi zarzuciła, że już przeszło rok wcześniej organ wiedział, iż skarżąca będzie wnosiła o udostępnienie informacji publicznej. Poza tym na pierwszym rachunku znajdują się rzeczy, które nie mają związku z wnioskiem o udostępnienie informacji. Organ wskazał, iż zużyto 1 toner, który zapewne wskazano na rachunku z 2013 roku, ale na drugim rachunku znajdują się kolejne 2 tonery. Dla skarżącej zaskakująca jest także liczba zużytego papieru oraz korektorów. W konkluzji skargi jej autorka podniosła, iż ani Szkoła Podstawowa w G., ani Urząd Gminy w G. nie posiadają żadnych uchwał co do sposobów udostępniania informacji publicznej i kosztów ich naliczania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że skarżąca we wniosku o udostępnienie informacji publicznej wyraziła zgodę na pokrycie kosztów wykonania kserokopii wnioskowanych dokumentów. Koszty te stanowią znaczną część budżetu szkoły przeznaczoną na środki administrowania placówką. Podczas rozprawy przeprowadzonej w dniu 25 listopada 2014 roku Dyrektor Szkoły Podstawowej w G., wnosząc o oddalenie skargi, wyjaśnił, iż wniosek skarżącej o dostęp do informacji publicznej spowodował konieczność wykonania kserokopii dokumentów w ilości ponad 5.000 sztuk. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola sądu administracyjnego – zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a.") - polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności (art. 146 § 1 P.p.s.a.). Wywody sądu winny rozpocząć uwagi w zakresie oceny dopuszczalności skargi. Przedmiotem skargi R. W. jest akt wydany przez Dyrektora Szkoły Podstawowej w G. w postaci rachunku z dnia [...], nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej. W tym miejscu zwrócić należy uwagę na ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, który podziela także skład orzekający w sprawie niniejszej, iż ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej ma charakter publicznoprawny, bowiem wpływa w sposób prawnie wiążący na sytuację określonego podmiotu prawa. Nie jest zatem wątpliwe, iż akt ten dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a przepisem takim w sprawach dotyczących udostępnienia informacji publicznej jest ustawa o dostępie do informacji publicznej. Wobec istnienia obowiązku udostępnienia informacji (art. 4 u.d.i.p.), ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Ustalenie rzeczonej opłaty następuje w drodze aktu, stwierdzającego obowiązek jej poniesienia oraz ustalającego jej wysokość, a zatem akt ten kreuje zobowiązanie o charakterze finansowym. Akt ten może być określony przykładowo jako: "zarządzenie", "zawiadomienie", "wezwanie", "informacja", czy nawet "postanowienie" (choć ostatnie z tych określeń nie jest najwłaściwsze, ponieważ może wprowadzać w błąd) jak również może nie zawierać określenia formy i stanowić pismo skierowane do wnioskodawcy. Samo zawarcie w treści pisma informacji o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej wypełnia dyspozycję normy z art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Przyjęta nazwa pisma nie ma jednak znaczenia, gdyż nie jest to decyzja czy postanowienie, lecz akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2008 roku, I OSK 581/07; postanowienia NSA: z dnia 1 października 2013 roku, I OSK 2139/13; z dnia 25 października 2012 roku, I OSK 2359/12 oraz wyroki WSA: w Lublinie z dnia 25 kwietnia 2013 roku, II SA/Lu 211/13; w Poznaniu z dnia 12 września 2012 roku, IV SA/Po 475/12 i z dnia 16 lutego 2012 roku, IV SA/Po 1211/11; w Warszawie z dnia 17 grudnia 2007 roku, II SA/Wa 850/07; wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej sytuacji skład orzekający uznał, iż skarga na akt Dyrektora Szkoły Podstawowej, jako organu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, określony jako rachunek, mocą którego organ ustalił wysokość opłaty za udostępnienie tejże informacji, jako akt o którym stanowi art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., objęty jest kognicją sądów administracyjnych. W dalszej kolejności, nadal rozważając kwestię dopuszczalności skargi, zwrócić uwagę należy, iż skarga na akt lub czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. winna być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa stosownie do treści art. 52 § 3 P.p.s.a. Następnie, dopiero po dokonaniu takiego wezwania i bezskutecznym upływie terminu przewidzianego dla organu na zajęcie w tym przedmiocie stanowiska, bądź po odmowie uwzględnienia wezwania, przysługuje skarga do sądów administracyjnego. W takim przypadku skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (art. 53 § 2 P.p.s.a.). W sprawie dostrzec wypada, iż autorka skargi, po otrzymaniu aktu będącego przedmiotem skargi, dnia 13 sierpnia 2014 roku skierowała do organu pismo stanowiące wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Przedmiotowe wezwanie nie odniosło swojego skutku, co uprawniało skarżącą do skierowania - za pośrednictwem organu - skargi do sądu administracyjnego. Skarga została wniesiona z zachowaniem terminu, bowiem wpłynęła do organu w dniu 8 września 2014 roku. Konkludując dotychczasowe uwagi o charakterze wstępnym wyjaśnić wypada, iż skarga w przedmiotowej sprawie jest dopuszczalna, bowiem dotyczy aktu objętego kognicją sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.), a wniesienie skargi zostało poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa stosownie do art. 52 § 3 P.p.s.a. i nastąpiło z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 2 P.p.s.a. Przystępując zatem do odniesienia się do meritum sprawy wyjaśnić należy , iż dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, co wprost wynika z treści art. 7 ust. 2 u.d.i.p. Wyjątkiem od tej zasady jest możliwość pobrania od wnioskodawcy opłaty zgodnie z treścią art. 15 u.d.i.p. Stosownie do regulacji art. 15 ust. 1 u.d.i.p. - jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Podmiot obowiązany do udostępnienia informacji, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek (art. 15 ust. 2 u.d.i.p.). Z treści zacytowanych przepisów wynika przede wszystkim, iż dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, a wyjątkiem jest możliwość pobrania od wnioskodawcy opłaty odpowiadającej dodatkowym kosztom związanym z wnioskowanym sposobem udzielenia informacji publicznej lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku (art. 15 ust. 1 u.d.i.p.). Wprowadzenie odpłatności odnosi się jedynie do udostępniania informacji publicznej na wniosek, tj. w sposób określony w art. 10 u.d.i.p. Nie ulega wątpliwości, iż podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej zobligowany jest uprzednio poinformować wnioskodawcę o wysokości opłaty, a udostępnienie informacji następuje dopiero po upływie 14 dni od daty powiadomienia, chyba że strona w tym terminie zmieni swój wniosek w jego zakresie lub formie. Bezspornie zatem ustawa przewiduje określoną w niej chronologię czynności, a mianowicie w sytuacji, o której mowa w art. 15 ust. 2 u.d.i.p., powiadomienie o wysokości opłaty jest obligatoryjnym i wstępnym etapem postępowania, poprzedzającym samą czynność materialno - techniczną udostępnienia informacji publicznej, chociaż jej nie warunkującym. Przepisy ustawy nie przewidują uzależnienia wszczęcia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej od uprzedniego wniesienia opłaty. Wskazane rozwiązanie z jednej strony gwarantuje pewność działania podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, nie pozostawia go w niepewności co do konieczności i zakresu realizacji obowiązku udostępnienia informacji w sposób wskazany we wniosku, a także nie wyłącza możliwości zmiany lub wycofania wniosku przez zainteresowany podmiot. Z drugiej strony, mając na uwadze okoliczność, iż ustawa jako zasadę przyjmuje nieodpłatny dostęp do informacji, uznać należy, że powiadomienie o wysokości opłat związanych z udostępnieniem takiej informacji przed jej udostępnieniem ma zasadnicze znaczenie w realizacji tego prawa. Rzeczone powiadomienie umożliwia wnioskodawcy podjęcie decyzji o pokryciu kosztów udostępnianych informacji, gdyż ze względu na wysokość opłaty może on odstąpić od żądania udostępnienia informacji bądź zmienić sposób lub formę udostępnienia informacji, poprzestając na sposobie, z którym nie wiążą się żadne opłaty. Ustawodawca pozostawił wnioskodawcy kolejne 14 dni (licząc od dnia doręczenia wspomnianego powiadomienia) na dokonanie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji lub też na wycofanie wniosku. Milczenie wnioskodawcy w tym okresie będzie prowadzić do udostępnienia informacji w sposób i w formie wskazanej pierwotnie we wniosku i będzie wiązać się z koniecznością opłacania przez wnioskodawcę kosztów określonych we wcześniejszym powiadomieniu. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy dostrzec wypada, iż organ - jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej - uchybił obowiązkom nałożonym przez powołane przepisy ustawy, albowiem przed udostępnieniem wnioskowanej informacji nie powiadomił skarżącej o wysokości opłaty, ani nie zakreślił 14 - dniowego terminu na ewentualną zmianę zakresu lub formy wniosku. Organ również nie pouczył skarżącej, że po upływie 14 - dniowego terminu informacja zostanie przesłana w pierwotnie wnioskowanej postaci. Tymczasem skarżąca została jedynie poinformowana o konieczności poniesienia kosztów udostępnienia informacji z momentem jej otrzymania, zatem nie miała możliwości skorzystania z uprawnień w zakresie modyfikacji wniosku, bądź jego cofnięcia, wynikających z przepisu art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Odnosząc się natomiast do kwestii wysokości ustalonej opłaty przypomnieć należy, iż zasadą jest bezpłatny dostęp do informacji publicznej. Ustawa pozwala jednak na odstąpienie od zasady bezpłatności w wypadku opisanym w art. 15 ust. 1 u.d.i.p. i jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 14 grudnia 2005 roku (II SA/Kr 1108/05), podmiot zobowiązany do udostępnienia takich informacji nie może z obowiązkiem tym łączyć uprawnienia do uzyskiwania "wynagrodzenia za usługę". Z treści art. 15 ust. 1 u.d.i.p. wynika, iż podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej "dodatkowym kosztom" związanym ze wskazanym we wniosku sposobem jej udostępnienia lub koniecznością przekształcenia żądanych informacji. Koszty wymienione w cytowanym przepisie to: po pierwsze - koszty przekształcenia informacji (np. koszty przekształcenia postaci dokumentu), a po drugie - koszty udostępnienia informacji w sposób zgodny z wnioskiem (np. na dysku CD czy DVD, a także wykonanie kserokopii dokumentu). W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, iż wysokość opłaty, pobieranej za dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, ma każdorazowo odpowiadać rzeczywistym, realnym, adekwatnym do poniesionych przez organ kosztów udostępnienia informacji (por. np. wyroki WSA: w Krakowie z dnia 10 stycznia 2014 roku, II SA/Kr 898/13; w Bydgoszczy z dnia 3 kwietnia 2013 roku, II SAB/Bd 2/13 z dnia 27 marca 2013 roku, II SAB/Bd 162/12; w Kielcach z dnia 12 grudnia 2012 roku, II SA/Ke 755/12 i inne). Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego sprawy dostrzec wypada, iż skarga zasługuje na uwzględnienie także z tego powodu, że organ nie wykazał rzeczywiście poniesionych kosztów związanych z udostępnieniem wnioskowanej informacji publicznej. Organ nie wyjaśnił, jakie koszty poniósł w związku ze wskazanym we wniosku o udostępnienie informacji publicznej sposobem jej udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną w tymże wniosku, bowiem udostępniając stronie skarżącej wnioskowaną informację dołączył do niej rachunek opiewający na kwotę 364,02 zł z wezwaniem do jej zapłaty na wskazany numer rachunku bankowego w terminie do dnia 29 lipca 2014 roku. Próżno szukać w dokumentach załączonych do akt administracyjnych jakichkolwiek wyjaśnień wskazujących na ilość wykonanych kserokopii, a zatem na kosztu zakupu papieru, czy ilości zużytych tonerów lub korektorów. W późniejszym terminie - na wniosek skarżącej - organ doręczył jej kserokopię faktur za zakup materiałów biurowych, jednakże nadal nie podjął próby wskazania, jakie rzeczywiście poniósł koszty związane z udostępnieniem skarżącej informacji publicznej. Tymczasem - jak wcześniej podniesiono - z przepisu art. 15 ust. 1 u.d.i.p. wynika, iż opłata ma odpowiadać kosztom związanym ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji. Przepis ten - wbrew temu co sugeruje skarżąca - nie zabrania korzystania z wcześniej zakupionych materiałów biurowych, a jedynie obliguje organ do wykazania, ile z tych materiałów zostało zużytych w celu przygotowania informacji publicznej. Brak wyjaśnień organu w tym zakresie skutkował uznaniem zasadności skargi. Reasumując, należy podkreślić, iż dostęp do informacji publicznej jest co do zasady bezpłatny, jednakże gdy organ zobowiązany do udostępnienia informacji ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym sposobem udostępnienia informacji lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. W takim przypadku organ ma obowiązek uprzedniego - przed udostępnieniem informacji - poinformowania wnioskodawcy o wysokości opłaty, a udostępnienie informacji nastąpi dopiero po wyekspirowaniu 14 dniowego terminu, kiedy wnioskodawca może zmienić sposób lub formę udostępnienia informacji lub cofnąć wniosek. Co istotne i co wypada zaakcentować - opłata ma odpowiadać poniesionym przez organ kosztom. Ze wskazanych powodów sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 146 § 1 P.p.s.a. W punkcie drugim wyroku sąd na podstawie art. 152 P.p.s.a. stwierdził, że zaskarżony akt nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Natomiast o zwrocie kosztów postępowania sąd postanowił w punkcie trzecim wyroku w oparciu o regulację art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 200 zł składa się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi. a.tp.