II SA/Lu 211/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie opłat za udzielenie informacji publicznej stwierdza nieważność § 3 zaskarżonego zarządzenia. Zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. w sprawie pobierania opłat za ksero i fax (pisownia oryginalna) Wójt Gminy N. D. wprowadził stawki opłat za korzystanie przez interesantów urzędu gminy z usługi wykonania kserokopii oraz wydruków (§ 1), a także opłatę za usługę nadania faksu (§ 2). Jednocześnie, w § 3 zarządzenia wskazano, że stawki opłat ustalone w § 1- 2 dotyczą również pobierania opłaty od informacji udostępnianych zgodnie z art. 15 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej zwanej ustawą). Skargę na powyższe zarządzenie w zakresie § 3 wniósł Wojewoda L., zarzucając naruszenie art. 15 w związku z art. 7 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i żądając stwierdzenia niezgodności z prawem kwestionowanego przepisu. W uzasadnieniu skargi Wojewoda L. wskazał, że udostępnienie informacji publicznej jest co do zasady bezpłatne. W myśl art. 15 ust. 1 i 2 ustawy, jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Podmiot ten, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. Zdaniem organu, z powyższego wprost wynika, że opłaty za udostępnienie informacji publicznej nie mogą być określone ryczałtowo, ale powinny być ustalane indywidualnie, każdorazowo w związku z realizacją konkretnego wniosku o udostępnienie informacji. Tymczasem, w § 3 powołanego na wstępie zarządzenia Wójt Gminy N. D. ustalił stawki tych opłat arbitralnie, bez jakiejkolwiek kalkulacji kosztów uzasadniających ich wysokość. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy N. D. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podnosząc, że w dniu [...] lutego 2013 r. uchylił w całości zarządzenie własne Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. w sprawie pobierania opłat za ksero i faks, skutkiem czego kwestionowany § 3 tego zarządzenia został wyeliminowany z obrotu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. § 3 zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy N. D. z dnia [...] sierpnia 2010 r. w sprawie pobierania opłat za ksero i faks narusza prawo. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zaskarżone zarządzenie jest aktem prawa miejscowego. Charakteryzuje się bowiem zarówno generalnością (skierowane zostało do wszystkich interesantów urzędu gminy), jak i abstrakcyjnością (dotyczy sytuacji powtarzalnych). Jako akt normatywny zawiera nakaz skierowany do interesantów urzędu gminy, obejmujący obowiązek uiszczenia opłaty za skorzystanie z usługi wykonania kserokopii, wydruku oraz nadania faksu. Z analizy Dziennika Urzędowego Województwa Lubelskiego oraz akt niniejszej sprawy wynika, że przedmiotowe zarządzenie nie zostało opublikowane w dzienniku urzędowym, co jednak nie stanowi przeszkody do objęcia go kontrolą sądowoadministracyjną i ewentualnego stwierdzenia jego nieważności w całości lub w części. Art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) nie wymaga bowiem, by akt będący przedmiotem zaskarżenia, wszedł w życie (tak również postanowienie NSA z dnia 27 czerwca 2007 r., II OSK 1738/06, postanowienie NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r., II OSK 1132/08, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 grudnia 2009 r., II SA/Go 864/09). W związku z tym, że zaskarżone zarządzenie jest aktem prawa miejscowego, nie ma przeszkód, by stwierdzić jego nieważność po upływie roku od jego wydania (art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Przechodząc do meritum sprawy, należy podkreślić, że co do zasady dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, o czym stanowi art. 7 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przedmiotowa ustawa pozwala na odstąpienie od zasady bezpłatności tylko w wypadku opisanym w art. 15 ust. 1 ustawy. Jak trafnie podniósł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 14 grudnia 2005 r., II SA/Kr 1108/2005, podmiot zobowiązany do udostępnienia takich informacji nie może z obowiązkiem tym łączyć uprawnienia do uzyskiwania dochodu rozumianego jako "wynagrodzenia za usługę". W myśl art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek (art. 15 ust. 2). Z treści powołanych unormowań wynika, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej zobligowany jest w pierwszej kolejności poinformować wnioskodawcę o wysokości opłaty, a udostępnienie informacji następuje dopiero po upływie 14 dni od daty powiadomienia, chyba że strona w tym terminie zmieni swój wniosek w jego zakresie lub formie. Mając na uwadze okoliczność, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej jako zasadę przyjmuje nieodpłatny dostęp do informacji, należy uznać, że powiadomienie o wysokości opłat związanych z udostępnieniem takiej informacji ma na celu umożliwienie wnioskodawcy podjęcie decyzji w przedmiocie pokrycia kosztów udostępnianych informacji, gdyż ze względu na wysokość opłaty może on odstąpić od wskazanego we wniosku sposobu lub formy udostępnienia informacji, poprzestając na sposobie, z którym nie wiążą się żadne dodatkowe koszty, takie jak np. koszty przekształcenia informacji z formy dokumentu papierowego na formę zeskanowanego pliku komputerowego czy koszty kserokopii dokumentu. Wysokość opłaty pobieranej za dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku ma przy tym każdorazowo odpowiadać rzeczywistym poniesionym przez organ kosztom udostępnienia informacji. W świetle powyższego nie może budzić wątpliwości, że opłaty za udostępnienie informacji publicznej nie mogą być wprowadzone bez jakiejkolwiek kalkulacji kosztów udostępnienia informacji, w formie stawek ryczałtowych w drodze aktu generalnego i abstrakcyjnego, jakim jest zarządzenie wójta, gdyż stanowiłoby to naruszenie art. 7 ust. 2 i art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stąd należało uznać, że § 3 zarządzenia Nr 46/2010 Wójta Gminy N. D. z dnia 27 sierpnia 2010 r., w którym ustalono stawki opłat za informacje udostępniane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest sprzeczny z prawem, co skutkuje stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Wbrew stanowisku wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, uchylenie zarządzenia, w którym zawarto zaskarżony przepis, nie czyni bezprzedmiotowym postępowania w niniejszej sprawie. Uchylenie zarządzenia wywołuje bowiem skutki prawne na przyszłość (ex nunc), co oznacza, że od daty, w której to zarządzenie weszło do obrotu prawnego do dnia jego uchylenia, wywoływało ono skutki prawne. Z kolei stwierdzenie nieważności zarządzenia wójta w całości lub w części wywołuje skutek ex tunc, a zatem z mocą wsteczną. Oznacza to, że nie można utożsamiać rozstrzygnięcia uchylającego zarządzenie z rozstrzygnięciem stwierdzającym jego nieważność w całości lub w części. Akt uchylony, w przeciwieństwie do tego, którego nieważność stwierdzono, stosuje się bowiem do sytuacji poprzedzającej jego uchylenie. Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł, jak w sentencji.