II OSK 1132/08

Dnia 28 sierpnia 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2008 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. M. na postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 213/08, o odrzuceniu skargi B. M. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wschodniej części obszaru wsi K. postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie Wojewódzki Sądu Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 8 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 213/08, odrzucił skargę B. M. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wschodniej części obszaru wsi K. W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, że skarżący pismem z dnia [...], które wpłynęło do Urzędu Gminy K. w dniu [...], wniósł o "usunięcie naruszenia interesu prawnego" w uchwale NR [...] Rady Gminy K. z dnia [...] w sprawie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wschodniej części obszaru wsi K. w gminie K., polegającego na naruszeniu procedury planistycznej i związane z tym naruszenie prawa własności przez obowiązujący plan oraz ograniczenie prawa własności w przedmiotowej zmianie planu. B. M. pismem z dnia [...] (nadanym przesyłką poleconą w Urzędzie Pocztowym K. w dniu 05 lutego 2008r.) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] w sprawie: zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wschodniej części obszaru wsi K. w gminie K. W uzasadnieniu swojej skargi wskazał na podjęte przez niego dotychczas działania poprzedzające złożenie skargi a mające na celu uchylenie zaskarżonej uchwały przez właściwy organ gminy. Wskazał również uwagi uzasadniające jego skargę. Sąd I instancji w dalszej części uzasadnienia podniósł, powołując się na art.52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) - dalej jako P.p.s.a.- , że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Zasady i tryb korzystania z art.101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym zostały w nim dokładnie i jednoznacznie określone. Otóż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie naruszone zostało uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skargę na uchwałę rady gminy może więc na podstawie art.101 ustawy o samorządzie gminnym wnieść jedynie osoba, której interes prawny lub uprawnienie zostało nią naruszone oraz przed złożeniem skargi wyczerpała przewidziany w tym przepisie tryb postępowania. Skargę taką wnieść należy za pośrednictwem organu do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Treść przepisu art.101 ustawy o samorządzie gminnym, w ocenie Sądu I instancji, w sposób jednoznaczny wskazuje na wymogi jego zastosowania oraz kolejność podejmowanych działań. Zatem po naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia przez uchwałę lub zarządzenie organu gminy, należy wystąpić do tego organu o usunięcie naruszenia prawa, a następnie dopiero można wystąpić ze skargą do sądu administracyjnego (nie później niż w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa). Z informacji uzyskanej na rozprawie w dniu 8.05.2008r. wynika, że uchwała Rady Gminy K. nr [...] z dnia z dnia [...] w sprawie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wschodniej części obszaru wsi K. w gminie K. opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa M. z dnia [...] nr [...], poz. [...] i weszła w życie po upływie 30 dni od jej ogłoszenia, tj. [...]. Zatem wynikający z tej uchwały miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wschodniej części obszaru wsi K. w gminie K. i wynikające z niego regulacje obowiązują na wskazanym obszarze Gminy K. od [...]. Dlatego też, jak wskazuje Sąd I instancji, dopiero od tej daty można przyjąć, iż regulacje zawarte w zaskarżonej uchwale mogą naruszać czyjś interes prawny lub uprawnienia. Nie sposób przyjąć, aby uchwała, która jeszcze nie weszła w życie, mogła wywoływać skutki prawne i tym samym naruszać interes prawny lub uprawnienie kogokolwiek. W konsekwencji pismo skarżącego z dnia [...] o wezwanie właściwego organu (tj. rady gminy) do usunięcia naruszenia prawa było przedwczesne w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż w dniu tym nie obowiązywała jeszcze zaskarżona uchwała, a tym samym nie mogła ona wówczas naruszać interesu prawnego lub uprawnień skarżących. Również sama skarga (nadana przesyłką poleconą w Urzędzie Pocztowym [...] w dniu 05 lutego 2008r.) wniesiona została nie tylko przed wejściem w życie zaskarżonego aktu, ale nawet przed jego oficjalną publikacją w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W skardze kasacyjnej na powyższe rozstrzygnięcie B. M., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania Sądowi I instancji oraz o orzeczenie zwrotu przez stronę przeciwną na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W treści skargi zarzucono: - naruszenie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (zwanej dalej u.s.g.), w szczególności ust. 1 tego artykułu poprzez jego błędną wykładnię polegającą na niewłaściwym przyjęciu przez Sąd I instancji, że o naruszeniu interesu prawnego skarżącego kwestionowaną przez niego uchwałą Rady Gminy K. można mówić dopiero po jej wejściu w życie i w konsekwencji błędnym przyjęciu, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa mogło być dokonane przez skarżącego dopiero po upływie 30 dni, od dnia ogłoszenia uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, - naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż prowadzący do bezzasadnego odrzucenia skargi, to jest naruszenie art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że skarga została wniesiona przedwcześnie, w sytuacji gdy składając ją skarżący dochował terminów określonych w tym przepisie oraz art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.. poprzez niezasadne uznanie skargi za niedopuszczalną w sytuacji, gdy skarga została wniesiona po spełnieniu przesłanek z art.. 101 u.s.g. i z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 2 P.p.s.a.. Uzasadniając skargę podniesiono, że w dniu [...] Rada Gminy K. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zamiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wschodniej części obszaru wsi K. w gminie K. (zwaną dalej uchwałą). W dniu [...] skarżący B. M. uznając, że uchwała ta naruszając szereg przepisów dotyczących planowania przestrzennego i procedury równocześnie narusza jego interes prawny, w trybie art. 101 u.s.g. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Rada nie ustosunkowała się do powyższego wezwania. Wobec bezskuteczności wezwania, skarżący pismem z dnia 05 lutego 2008 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę. Postanowieniem z dnia 08 maja 2008 r. Sąd I instancji odrzucił wspomnianą skargę. Sąd uznał, że o tym, iż uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego, w rozumieniu art. 101 u.s.g., można mówić nie wcześniej niż po jej wejściu w życie. W ocenie Sądu I instancji "Nie sposób przyjąć, aby uchwała, która jeszcze nie weszła w życie, mogła wywoływać skutki prawne i tym samym naruszać interes prawny lub uprawnienie." W konsekwencji Sąd Wojewódzki uznał, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skierowane do Rady Gminy K. przez skarżącego jeszcze przed ogłoszeniem uchwały w dzienniku urzędowym (nie mówiąc już o jej wejściu w życie) było przedwczesne i nie uzasadnia twierdzenia, że skarżący wyczerpał tok postępowania przewidziany we wspomnianym przepisie. To zdaniem Sądu uzasadnia twierdzeniem, że przedwczesna była również skarga wniesiona przez skarżącego, a jako taka była skargą niedopuszczalną z innych przyczyn w rozumieniu art. 58 § 1 pkt. 6 P.p.s.a. i podlegała odrzuceniu. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa uchwała Rady Gminy K. jest uchwałą organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu tego przepisu, a co za tym idzie, że przepis ten znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie. Z literalnego brzmienia przepisu art. 101 u.s.g. nie wynika, aby warunkiem skutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa było wejście w życie uchwały czy zarządzenia. Nie ma tam również przewidzianego wymogu publikacji w odniesieniu do aktów będących aktami prawa miejscowego. Wręcz przeciwnie, przepis ten mówi wyraźnie tylko o uchwale lub zarządzeniu podjętym przez organ gminy. Oznacza to, że literalna wykładnia omawianego przepisu prowadzi do zgoła odmiennego wniosku od tego przyjętego przez Sąd I instancji i upoważnia do twierdzenia, że wystarczy, że uchwała jest podjęta, aby móc skutecznie wezwać organ gminy do usunięcia naruszenia prawa w trybie omawianego przepisu. Sąd I instancji pomija wykładnię literalną tego przepisu skupiając się na interpretacji celowościowej użytego w art. 101 ust. 1 sformułowania "naruszenie interesu prawnego strony zaskarżoną uchwałą", uznając, że przed wejściem w życie skarżonej uchwały nie można mówić, że narusza ona czyjś interes prawny lub uprawnienie, bo akt nie wywołuje jeszcze skutków prawnych, a co za tym idzie nie może oddziaływać na czyjeś prawa czy uprawnienia. Skarżący, nie zgadzając się z prezentowanym przez Sąd I instancji rozumieniem powyższego sformułowania, powołuje się w dalszej części skargi kasacyjnej na orzecznictwo sądowe i literaturę, z których wynika, że w art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja skargowa została oparta na subiektywnym przekonaniu danej osoby, iż ze względu na postanowienia danej uchwały (czy zarządzenia) został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie (zob. wyroku NSA z 9 VI 1995 r., IV SA 346/93 - ONSA 1996, nr 3, poz. 125, w którym czytamy, że: "(...) naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 u.sam.gmin. - to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prażonych powszechnie obowiązujących." Zobacz również: A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Samorząd Gminny. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2005, wyd. II.) Skoro w omawianym przepisie chodzi o subiektywne przekonanie, że uchwała (zarządzenia) narusza interes prawny czy uprawnienie, to brak jest uzasadnienia dla twierdzenia, że takie subiektywne przekonanie może mieć miejsce dopiero po wejściu w życie uchwały (zarządzenia). Jest wręcz przeciwnie, takiego przekonania nabiera się po zaznajomieniu się z treścią aktu. Publikacja uchwały w dzienniku urzędowym czy jej wejście w życie nie zmienia sytuacji osoby, która ma takie subiektywne przekonanie (to czy ono jest uzasadnione czy nie, to już kwestia merytorycznej oceny, a nie przesłanka dopuszczalności skargi). Co więcej jeżeli postanowienia uchwały naruszają przepisy prawa, to takie naruszenie ma miejsce już w momencie jej podjęcia, a nie dopiero od momentu jej wejścia w życie (kontrola nadzorcza uchwał organów gminy regulowana art. 90 i nast. u.s.g. ma miejsce przed jej wejściem w życie). Przyjęcie w takiej sytuacji, że strona ma jednak obowiązek czekać z wystosowaniem wezwania do usunięcia naruszenia prawa do czasu wejścia w życie uchwały jest zbytnim formalizmem, który nie może być uznany za usprawiedliwiony w szczególności w przypadku regulacji zawartej w art. 101 u.s.g. przewidującej mało sformalizowany środek zaskarżenia mający na celu uruchomić kontrolę sądową aktu wydanego przez organ gminy. Takie też stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 czerwca 2007 r., II OSK 1738/06 (LEX nr 341259), w którym czytamy, że: "Przepis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, wprowadzając określoną w tym artykule procedurę zaskarżania aktów podejmowanych przez organy samorządu gminnego, powinien być tak rozumiany, że wezwanie do usunięcia naruszeń, które musi podmiot skierować do organu gminy w celu otwarcia sobie drogi do sądu administracyjnego, powinno niewątpliwie poprzedzać wniesienie skargi do tego sądu, jednakże wezwanie to może być dokonane po podjęciu kwestionowanej uchwały, lecz przed jej opublikowaniem." W dalszej części powołanego orzeczenia NSA pisze, że "(...) brak jest podstaw do przyjęcia, że strona musi odczekać, aż określona uchwała, która w jej ocenie zawiera uregulowania naruszające interes prawny strony, aż do czasu publikacji tej uchwały w dzienniku urzędowym i dopiero wtedy może skutecznie dokonać wezwania organu do usunięcia naruszeń spowodowanych tą uchwałą. Przeciwny pogląd zdaje się być zbędnym utrudnieniem czy formalizmem, niemieszczącym się w aktualnych standardach ochrony praw obywatelskich." Skarżący wskazuje również, że Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (sygn. akt W 5/94) stwierdził, że skarga, przewidziana w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym jest środkiem prawnym, którego znaczenie trzeba rozpatrywać nie tylko w odniesieniu do przepisów u.s.t., lecz trzeba w nim widzieć jedną z prawnych gwarancji zasady demokratycznego państwa prawna oraz zasady praworządności. Orzeczenie to chociaż zostało wydane na gruncie nieobowiązującej już u.s.t. i przed uchwaleniem obecnie obowiązującej Konstytucji, w pełni zachowuje aktualność i w obecnym stanie prawnym (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., SK 30/02). Wykładnia art. 101 u.s.g., jakiej dokonał Sąd I instancji skutkująca niepotrzebnym wydłużaniem postępowania i przedłużaniem stanu niezgodności uchwały z prawem jest nie do pogodzenia ze wspomnianymi zasadami demokratycznego państwa prawa i praworządności, wyrażonymi w art. 2 i 7 Konstytucji RP. W ocenie skarżącego, konsekwencją powyższej błędnej wykładni art. 101 u.s.g. - to jest błędnego przyjęcia, że skarżący nie wyczerpał przewidzianej w tym artykule procedury poprzedzającej wniesienie skargi do sądu - było nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd I instancji, że skarżący wniósł skargę na uchwałę przed nadejściem terminów określonych w art. 53 § 2 P.p.s.a.. Kwestia, że przepis ten ma zastosowanie w przypadku wnoszenia skargi na uchwałę organu gminy została przesądzona uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSP 2/07 (LEX 260435). Zgodnie z tym przepisem skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia takiego wezwania. Jak wspomniano na wstępie skarżący wystosował (jak wyżej wykazano skuteczne!) wezwanie do Rady Gminy K. o usunięcie naruszenia prawa w dniu [...]. Organ na to wezwanie nie odpowiedział w związku z czym B. M. w dniu 05 lutego br. wniósł skargę do sądu, a więc z zachowaniem 60-dniowego terminu, o którym mowa w ww. art. 53 § 2 P.p.s.a.. Zarzucane Sądowi I instancji naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. wiąże się bezpośrednio z wyżej omówioną błędną wykładnią art. 101 u.s.g. i mylnym przyjęciu, że skargę wniesiono przed nadejściem terminów, o których mowa w art. 53 § 2 P.p.s.a.. Na skutek błędnej interpretacji sformułowania "naruszenie interesu prawnego strony zaskarżoną uchwałą" Sąd I instancji bezzasadnie uznał, że skarżący przed wniesieniem skargi nie wyczerpał obligatoryjnej procedury przewidzianej w art. 101 u.s.g., a jego skarga jest przedwczesna. Odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej z tej przyczyny należy uznać za sprzeczne z art. 58 § 1 pkt. 6 P.p.s.a.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 6 i art. 53 § 2 P.p.s.a., wiążąc naruszenie tych przepisów z błędną wykładnią art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Naruszenia tych przepisów strona dopatruje się w niewłaściwym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, iż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa kwestionowaną przez stronę uchwałą organu samorządu gminnego, jak również wniesienie skargi do sądu administracyjnego, mogło być dokonane dopiero po wejściu uchwały w życie, która do wejścia w życie wymaga publikacji. Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym sprawę, nie podziela stanowiska zaprezentowanego przez Sąd I instancji. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. mówi o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia podjętą uchwałą. Zatem przepis ten wiąże niniejsze naruszenie z istnieniem uchwały wskutek jej podjęcia przez organ gminy, a nie z jej stosowaniem, a w przypadku aktów prawa miejscowego - z publikacją i wejściem w życie. Wobec tego sam fakt podjęcia uchwały przez organ gminy uprawnia do wystąpienia z żądaniem usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Należy bowiem mieć na uwadze, że stanowiący podstawę legitymacji procesowej z art. 101 ust. 1 u.s.g. zarzut naruszenia uchwałą organu gminy interesu prawnego lub uprawnienia rozumiany jest jako subiektywne twierdzenie skarżącego, iż konkretna uchwała dotyczy jego statusu prawnego, tj. sfery praw i obowiązków. Zatem już sam fakt podjęcia uchwały może rodzić u strony przekonanie o naruszeniu jej interesu prawnego. Przekonanie to jest niezależne od wejścia w życie uchwały. Wejście w życie uchwały podjętej przez radę gminy stanowi istotną okoliczność podczas rozpoznawania skargi przez sąd administracyjny natomiast nie stanowi przesłanki formalnej zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego. Należy zauważyć, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. określa procedurę zaskarżania do sądu administracyjnego aktów podejmowanych przez organy samorządu gminnego, wskazując, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa podjętą uchwałą musi poprzedzać wniesienie skargi do sądu. Dlatego też brak jest podstaw uzasadniających formułowanie wymogów formalnych nie określonych wprost w przepisie, a utrudniających obywatelowi korzystanie z przysługującego mu prawa do sądu. Warunek konieczny umożliwiający uruchomienie procedury poprzedzającej poddanie uchwały organu gminy kontroli sądu administracyjnego stanowi podjęcie uchwały i po jego zaistnieniu strona jest uprawniona do wezwania organu gminy do usunięcia naruszeń, a następnie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Sąd podziela pogląd wyrażony w powołanym skardze kasacyjnej postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2007 r., IIOSK 1738/06 (Lex 341259). Odrzucenie w rozpatrywanej sprawie skargi jako wniesionej bez wyczerpania toku postępowania przewidzianego w art. 101 u.s.g. oraz art. 53 P.p.s.a. z tego powodu, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skierowano do organu gminy przedwcześnie, bo przed opublikowaniem uchwały w dzienniku urzędowym nie znajduje oparcia w art. 101 ust. 1 u.s.g. i art. 53 § 2 P.p.s.a., a tym samym jest sprzeczne z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. postanowił jak w sentencji.