II OSK 3045/17

Dnia 30 października 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Marta Laskowska – Pietrzak Protokolant: asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 30 października 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. T. i J. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 377/17 w sprawie ze skargi D. T. i J. T. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2017 r. oddalił skargę D. T. i J. T. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej MWINB) z dnia [...] marca 2017 r. w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżonym postanowieniem MWINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2014 r. poz. 1409 ze zm., dalej p.b.), utrzymał w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej PINB) z dnia [...] lutego 2017 r. ustalające skarżącym jako inwestorom opłatę legalizacyjną w kwocie 25.000 zł za samowolną budowę budynku mieszkalnego typu letniskowego ze zbiornikiem na nieczystości ciekłe na działce nr [...] w miejscowości B., gmina Z. Skargę do sądu administracyjnego na to postanowienie złożyli D. T. i J. T., wnioskując o umorzenie opłaty legalizacyjnej z uwagi na ich ciężką sytuację zdrowotną i finansową. Podnieśli okoliczności związane z budową przedmiotowego budynku i opisali swój stan zdrowia. W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd wskazał, że przepisy art. 29-31 p.b. wprowadzają wyjątki od ogólnej zasady z art. 28 p.b., określając budowy i roboty budowlane, których wykonanie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a jedynie w określonych wypadkach wymaga zgłoszenia do właściwego organu. Budowa budynku mieszkalnego letniskowego o powierzchni 79,31 m² wraz ze zbiornikiem na nieczystości ciekłe do nich nie należy i wymagała uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżący takiego dokumentu nie przedstawili, a więc należy uznać, że dopuścili się samowoli budowlanej. W ocenie Sądu, trzeba się zgodzić z kwalifikacją charakteru robót budowlanych dokonaną przez organy. Skoro wykonane roboty budowlane nie zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, PINB zasadnie rozpoczął procedurę zmierzającą do legalizacji tego obiektu w trybie art. 48 p.b. Ustalenie opłaty legalizacyjnej jest konsekwencją stwierdzenia samowoli budowlanej i dążenia do jej legalizacji. W ocenie Sądu, postanowieniem z [...] lutego 2017 r. PINB zasadnie ustalił skarżącym opłatę legalizacyjną, a organ odwoławczy słusznie zaakceptował to rozstrzygnięcie. Również wysokość opłaty została ustalona, zdaniem Sądu, prawidłowo. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli D. T. i J. T., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia wyroku i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili naruszenie: 1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 6, 7, 8 i 89 § 2 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie uchybienia organów administracyjnych polegającego na zaniechaniu przeprowadzenia rozprawy, w sytuacji gdy w okolicznościach niniejszej sprawy było to konieczne i zasadne, 2. przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie, a mianowicie art. 52 p.b w zw. z art. 49 p.b. przez nałożenie na inwestora, tj. D. i J. T., opłaty legalizacyjnej za samowolę budowlaną, w sytuacji gdy w okolicznościach niniejszej sprawy zasadne było nałożenie takie opłaty na właściciela, a nie inwestora. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 6, 7, 8 i 89 § 2 k.p.a. zauważyć trzeba, że sądy administracyjne nie stosują przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem Sąd I instancji nie mógł naruszyć zaskarżonym wyrokiem powyższych przepisów. Przyjmując jednak, że w istocie skarżącym kasacyjnie chodziło – jak to wynika ze sformułowania tego zarzutu – o niedostrzeżenie przez Sąd, że organy administracyjne dopuściły się uchybienia polegającego na zaniechaniu przeprowadzenia rozprawy, "w sytuacji gdy w okolicznościach niniejszej sprawy było to konieczne i zasadne", podkreślić należy, że nie w każdej sprawie, w której były przeprowadzane oględziny, konieczne jest przeprowadzanie rozprawy. Stosownie bowiem do art. 89 § 2 k.p.a., organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Przewidziana w tym przepisie powinność przeprowadzenia rozprawy, gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy w drodze oględzin, nie jest równoznaczna z koniecznością przeprowadzenia rozprawy w każdym przypadku dokonywania oględzin. Rozprawa winna zostać przeprowadzona tylko w sytuacji, gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy. W realiach niniejszej sprawy taka potrzeba nie zachodziła i brak przeprowadzenia rozprawy nie miał wpływu na jej wynik. Zarzut ten zatem nie jest uzasadniony. Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 52 p.b w zw. z art. 49 p.b. Abstrahując od faktu, że w chwili podejmowania zaskarżonego postanowienia art. 49 p.b. dzielił się na sześć ustępów (1-4, 4a i 5), przy czym ust. 1 miał trzy punkty, a ust. 4 dwa punkty, natomiast w skardze kasacyjnej nie wskazano, która konkretnie jednostka redakcyjna tego artykułu została – zdaniem skarżących kasacyjnie – naruszona, zaznaczyć trzeba, że stosownie do przepisów Prawa budowlanego opłatę legalizacyjną można nałożyć w szczególności na inwestora. Tak też uczyniono w rozpatrywanej sprawie. Nie było natomiast obowiązkiem zarówno Sądu I instancji, jak i organów nadzoru budowlanego, rozważanie z urzędu ewentualnej możliwości nałożenia opłaty legalizacyjnej na właściciela nieruchomości zamiast na inwestora. Zauważyć przy tym wypada, że właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest córka inwestorów. Jeżeli zatem – jak sugerują skarżący kasacyjnie – odniosła ona korzyść z samowoli budowlanej i chciałaby jej zalegalizowania, nie ma przeszkód, aby – pomimo nałożenia opłaty legalizacyjnej na jej rodziców – uiściła ona tę opłatę. Sprawcy samowoli budowlanej nie mogą jednak oczekiwać, że opłata legalizacyjna, stanowiąca konsekwencję ich postępowania, będzie z urzędu nakładana na kogoś innego. Nałożenie tej opłaty na skarżących kasacyjnie jako inwestorów, a więc sprawców samowoli budowlanej, nie stanowi naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy oba podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.