II OZ 836/17

Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia B. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2580/16 odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: oddalić zażalenie B. K. w skardze na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie z dnia [...] lipca 2016 r., utrzymującej w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2016 r. ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, garażem podziemnym, zjazdem oraz dojściem na działce nr [...] i części działki nr [...] obręb [...], położonych przy ul. [...] w W. wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 9 grudnia 2016 r. na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), - dalej p.p.s.a., odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2016 r. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że skarżąca nie uzasadniła wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Nie przedstawiła argumentów uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji, w szczególności nie wskazała, na czym polegałaby ewentualna znaczna szkoda lub nieodwracalne skutki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania decyzji spoczywa natomiast na stronie skarżące. Dodatkowo Sąd podkreślił, że ustalenie warunków zabudowy terenu nie przesądza jeszcze o lokalizacji inwestycji, nie upoważnia też do rozpoczęcia robót budowlanych. Ustala jedynie, czy projektowane zamierzenie inwestycyjne, planowane na określonym obszarze, jest zgodne z przepisami prawa oraz określa warunki, jakie należy spełnić w dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Tym samym, z uwagi na charakter decyzji, której wstrzymania wykonania domaga się skarżąca, nie można mówić o ewentualnym powstaniu skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. B. K. pismem z dnia 14 stycznia 2017 r. złożyła zażalenie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2016 r. zarzucając mu naruszenie: 1. art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż decyzja SKO i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, jako decyzje w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie są wykonalne w rozumieniu art. 61 p.p.s.a., a więc wstrzymanie wykonania ich jest bezprzedmiotowe; 2. art. 61 § 3 w zw. z art. 49 § 1 p.p.s.a. poprzez odmowę wykonania zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji pomimo zaniechania wezwania do usunięcia braku w postaci niepowołania okoliczności wskazujących na niebezpieczeństwo poniesienia znacznej szkody lub wyrządzenia trudnych do odwrócenia skutków; 3. art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż w okolicznościach faktycznych sprawy nie zachodzi niebezpieczeństwo poniesienia znacznej szkody lub wyrządzenia trudnych do odwrócenia skutków. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji tej normy prawnej wynika, że na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Analiza wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji potwierdza stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w zaskarżonym postanowieniu, że strona nie uprawdopodobniła w nim przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Przez niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków należy rozumieć taki stan, w wyniku którego może zostać wyrządzona szkoda, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot świadczenia ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy jej pierwotnych cech. W rozpatrywanej sprawie taki przypadek nie występuje. Do stwierdzenia spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczający sam fakt wskazania przez skarżącą na rażące naruszenie prawa przy wydawaniu przedmiotowej decyzji. Merytoryczne zarzuty dotyczące zaskarżonej decyzji nie stanowią przesłanki wstrzymania zaskarżonego aktu. Zasadność wydanej decyzji jest przedmiotem oceny dopiero w toku rozpoznawania wniesionej skargi. Dodatkowo zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, w rozumieniu art. 61 p.p.s.a., mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania (por. postanowienia NSA z dnia 14 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1898/09, a także z dnia 4 listopada 2008 r., sygn. akt II OZ 1143/08). Wstrzymanie wykonania dotyczy sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne. Skutków takich nie wywołuje decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, gdyż nie podlega wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2012 r., utrzymująca w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2016 r. ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, garażem podziemnym, zjazdem oraz dojściem na działce nr [...] i części działki nr [...] obręb [...], położonych przy ul. [...] w W. nie nadaje się do wykonania. Wydanie zaskarżonej decyzji nie wiąże się dla stron z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Decyzja ta nie wywołuje żadnych skutków materialnych, a organy administracji publicznej nie mają możliwości użycia przymusu państwowego do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej decyzji. Jedynym skutkiem wykonania decyzji o warunkach zabudowy jest możliwość ubiegania się o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter aktu stwierdzającego, że zamierzona inwestycja jest zgodna z ładem przestrzennym, obowiązującym dla miejsca jej realizacji. Dlatego też zarzuty zażalenia nie zasługują na uwzględnienie. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 198 i art. 197 § 2 p.p.s.a. postanowił, jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego, stwierdzić należało, że przepisy p.p.s.a. nie przewidują możliwości orzeczenia co do zwrotu kosztów tego postępowania. Zgodnie bowiem z art. 209 p.p.s.a., o zwrocie kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a.