V SA/Wa 2806/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha (spr.), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska - Urbaniak, Protokolant sekr. sądowy - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia P. R. w L. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji celowych do budżetu państwa: oddala skargę. Strona skarżąca - Stowarzyszenie (...) w L. (dalej "strona", "skarżąca", "Stowarzyszenie") w latach 2011- 2013 było beneficjentem Programu na rzecz społeczności [...] w Polsce, w ramach którego uzyskało dotacje na realizację zadań: Rok 2011: - Świetlica [...] - umowa (...) z dnia 10.06.2011r. - 25.000 zł - Stypendia motywacyjne dla uczniów [...] - umowa (...) z dnia 10.06.2011 r. - 4.900 zł - Wakacje w [...] - umowa (...) z dnia 10.06.2011 r. - 35.000 zł Rok 2012: - Świetlica [...] - umowa (...) z dnia 22.05.2012 r. - 15.000 zł - Wakacje w [...] - umowa (...) z dnia 22.05.2012 r. - 30.000 zł Rok 2013: - Świetlica [...] - umowa (...) z dnia 03.06.2013 r. - 20.000 zł - Wakacje w [...] - umowa (...) z dnia 03.06.2013 r. - 35.000 zł - Stypendia motywacyjne dla uczniów romskich - umowa (...) z dnia 03.06.2013 r. - 5.400 zł Na każdy rok w sprawie realizacji rządowego Programu strona zawierała umowy z Wojewodą ... określające tryb i warunki wykorzystania otrzymanej dotacji. W wyniku przeprowadzonej przez Wydział Finansów i Budżetu ... Urzędu Wojewódzkiego w dniach 12 - 21 czerwca 2013 r. i 25 września - 8 października 2013 r. kontroli Stowarzyszenia stwierdzono, iż część dotacji wydatkowana była nieprawidłowo. Wyniki kontroli były przesłanką do wszczęcia przez Wojewodę (...) postępowania w sprawie określenia kwoty przypadającej do zwrotu i terminu, od którego nalicza się odsetki (zawiadomienie z dnia 3 października 2014 r.). Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z dnia (...)lutego 2015 r. nr (...) Wojewoda (...) orzekł w przedmiocie określenia Stowarzyszeniu: przypadającej do zwrotu do budżetu państwa dotacji w wysokości 42 zł wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wraz z odsetkami, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia 6 czerwca 2013 r. do dnia zapłaty, przypadającej do zwrotu do budżetu państwa dotacji w wysokości 6 077,83 zł pobranej w nadmiernej wysokości wraz z odsetkami, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia 9 czerwca 2014 r. do dnia zapłaty. Pismem z dnia 26 marca 2015 r. Stowarzyszenie złożyło odwołanie od ww. decyzji wnosząc o jej uchylenie i uznanie, że dotacja nie podlega zwrotowi. Zaskarżonej decyzji Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 169 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz.885 ze zm., dalej "u.f.p.") poprzez nieprawidłową wykładnię polegającą na uznaniu, że w ustalonym stanie faktycznym znajdują zastosowanie przesłanki określone w tym przepisie. Swoje stanowisko strona podtrzymała w piśmie procesowym z dnia 10 czerwca 2015 r. (data wpływu do organu). Po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek złożonego odwołania, decyzją z dnia (...) lipca 2016 r. nr (...) Minister Finansów uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody (...) w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem organu odwoławczego sprawa wymagała ponownej analizy z uwzględnieniem precyzyjnego wyjaśnienia stanu faktycznego w kontekście postanowień zawartych umów (z pełną ich identyfikacją) i obowiązujących przepisów ustawy o finansach publicznych. Wskazano, że w toku ponownie przeprowadzonego postępowania należy zgromadzić pełny materiał dowodowy dotyczący przyznanych dotacji celowych, dopuścić i ocenić wszystkie okoliczności, dokumenty i dowody mające znaczenie dla rozstrzygnięcia. Przesłanki rozstrzygnięcia (uzasadnienie faktyczne i prawne) powinny być szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu wydanej decyzji, zgodnie z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej "k.p.a."). Mając na uwadze wytyczne organu II instancji, Wojewoda (...) decyzją z dnia (...) grudnia 2015 r. nr (...), po zebraniu materiału dowodowego i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, określił Stowarzyszeniu: kwotę przypadającą do zwrotu w części wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem dotacji celowej przyznanej w roku 2013 na realizację zadania pn. Świetlica [...] - w wysokości 42 zł oraz termin, od którego nalicza się odsetki - 6 czerwca 2013 r., kwotę przypadającą do zwrotu pobraną w nadmiernej wysokości w latach 2012-2013 dotacji celowych przyznanych na realizację zadania pn. Świetlica [...] - w wysokości 4 506,47 zł oraz termin, od którego nalicza się odsetki - 16 czerwca 2014 r. Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem sprawy, pismem z dnia 24 stycznia 2016 r. Stowarzyszenie złożyło odwołanie od ww. decyzji Wojewody (...) z dnia (...) grudnia 2015 r. wnosząc o jej uchylenie i uznanie, że dotacja nie podlega zwrotowi do budżetu państwa. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 169 ust. 1 u.f.p. poprzez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na uznaniu, że w ustalonym stanie faktycznym mają zastosowanie przesłanki tam określone, w sytuacji - gdy zdaniem strony - przesłanek tych nie można zastosować w analizowanym przypadku. Zdaniem strony, kwota uzyskana przez Stowarzyszenie nie stanowiła dochodu Stowarzyszenia a była jedynie związana z realizacją jednego z projektów unijnych. Stowarzyszenie nie prowadzi działalności gospodarczej, a kwota pochodząca z zawartej umowy została wykorzystana prawidłowo. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, w związku z wniesionym odwołaniem, Minister Finansów decyzją z dnia (...) sierpnia 2016 r. nr (...) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy uznając jej słuszność pod względem faktycznym i prawnym. W uzasadnieniu organ powołał obowiązujące przepisy regulujące tryb przyznawania, wydatkowania i zwrotu dotacji. Wyjaśnił pojęcie przeznaczenia dotacji. Dokonał ponownej analizy treści umów zawartych przez stronę z Wojewodą (...) i stwierdził, iż rozstrzygnięcie dokonane przez Wojewodę [...] w zakresie określenia kwot przypadających do zwrotu do budżetu państwa jest prawidłowe. Prawidłowo określono również termin, od którego należy naliczyć odsetki w sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Ministra Finansów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzuciła naruszenie: 1) art. 169 ust. 1 u.f.p. poprzez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na uznaniu, że w ustalonym stanie faktycznym mają zastosowanie przesłanki tam określone, podczas gdy przesłanek tych - zdaniem skarżącej - nie można zastosować; powyższe miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, 2) art. 126 i art. 127 ust. 1 pkt 1 u.f.p. poprzez niezastosowanie tych przepisów przy ocenie zapisu umowy zawartej przez Stowarzyszenie z Wojewodą (...), nakazującej zwrot przekazanych środków w przypadku pozyskania innych środków finansowych, co mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W motywach skargi skarżąca powieliła argumenty podnoszone uprzednio w postępowaniu administracyjnym podnosząc, iż całość dotacji przekazanej Stowarzyszeniu została wydatkowana zgodnie z przeznaczeniem. Kwota uzyskana przez Stowarzyszenie nie stanowiła dochodu Stowarzyszenia, lecz była związana z realizacją jednego z projektów unijnych. Stowarzyszenie nie prowadzi działalności gospodarczej, a kwota pochodząca z umowy została wykorzystana na cele statutowe. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje; Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, skarga w rozpoznawanej sprawie nie jest zasadna, a zaskarżona decyzja jest prawidłowa i odpowiada prawu. Na wstępie podkreślenia wymaga, iż stosownie do treści art. 126 u.f.p. dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczenia środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie tej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Szczególny charakter środków finansowych przekazywanych w ramach dotacji polega na tym, że środki te mogą być wykorzystane wyłącznie na określony cel, na realizację konkretnego zadania, w tym przypadku na realizację zadań wskazanych w umowach zawartych przez skarżącą z Wojewodą (...). Podzielić należy pogląd prezentowany w doktrynie oraz w orzecznictwie, że środki z dotacji przekazane beneficjentom na podstawie umowy nie tracą publicznego charakteru, bowiem beneficjent nie staje się ich właścicielem, a jedynie dysponentem środków publicznych przyznanych z budżetu państwa na realizację ściśle określonego zadania (celu). Argumentację tę wzmacnia także i ta okoliczność, że w przypadku stwierdzenia wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem (przekazanej na podstawie umowy) bądź pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości stosownie do treści art. 169 ust. 6 u.f.p. jej zwrot następuje na podstawie decyzji administracyjnej, a nie w trybie postępowania cywilnego (vide wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt II GSK 159/13, wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 września 2007 r. sygn. akt V SA/Wa 495/07 niepublikowane, L. Lipiec Warzecha, Komentarz do art. 126 ustawy o finansach publicznych). Z treści art. 169 ust. 1 u.f.p. wynika, że znajduje on zastosowanie do zwrotu dotacji celowej udzielonej z budżetu państwa - w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości - o których mowa w treści tegoż przepisu prawa. Regulacja prawna zawarta w tym przepisie wskazuje, że dotacje udzielone z budżetu państwa wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowej. Wskazany przepis prawa reguluje tryb postępowania w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości związanych z dotacjami udzielonymi z budżetu państwa, a także tryb postępowania w przypadku, gdy podmiot dotowany nie dokonuje w wyznaczonym terminie zwrotu niewykorzystanej dotacji lub zwrotu dotacji w sytuacji, gdy taki obowiązek jest rezultatem stwierdzonych nieprawidłowości określonych w ust. 1-3 tegoż przepisu prawa. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z obowiązkiem zwrotu części dotacji celowej pochodzącej z budżetu państwa. Oznacza to, że podstawę materialnoprawną zwrotu części dotacji stanowi art. 169 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. w związku z art. 169 ust. 4 u.f.p. Stosownie do treści art. 169 ust. 4 u.f.p. zwrotowi do budżetu państwa podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, która została nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. Wydając zaskarżoną decyzję organ administracji publicznej uznał, iż Stowarzyszenie wykorzystało część przyznanej dotacji niezgodnie z przeznaczeniem a część dotacji pobrało w nadmiernej wysokości. Wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem oznacza nie tylko wykorzystanie jej na inny niż określony w umowie cel, ale także wykorzystanie środków niezgodnie z warunkami określonymi w umowie. Dotacjami zaś pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Dotacja nadmiernie pobrana odnosi się tylko do pewnej nadwyżki środków. W ocenie Sądu, organ prawidłowo określił kwotę 42 zł, stanowiącą część dotacji przyznanej w roku 2013 na realizację zadania pn. Świetlica [...], jako wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem. Zgodnie z § 1 ust. 2 i 3 umowy nr (...) z dnia 3 czerwca 2013 r. zawartej między skarżącą i Wojewodą (...), dotację przyznaną na prowadzenie świetlicy środowiskowej dla dzieci [...] w wysokości 20 000 zł przekazano na rachunek bankowy Stowarzyszenia nr: ... (przelew zrealizowano w dniu 6 czerwca 2013 r.). W myśl § 1 ust. 4 ww. umowy zleceniobiorca oświadczył, że jest jedynym posiadaczem rachunku bankowego, o którym mowa w ust. 3, i zobowiązuje się do utrzymania wskazanego powyżej rachunku nie krócej niż do chwili dokonania ostatecznego rozliczenia ze zleceniodawcą, wynikającego z umowy. Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, że Stowarzyszenie zawarło w dniu (...)maja 2013 r. w L. z bankiem (...) umowę rachunku bankowego. Na jej podstawie bank zobowiązał się do otwarcia i prowadzenia na rzecz Stowarzyszenia czterech rachunków pomocniczych, w tym jednego o numerze (...). Na wskazane powyżej konto pomocnicze dokonano przelewu dotacji w wysokości 20 000 zł z konta głównego Stowarzyszenia, by następnie z powrotem przelać na konto główne dotację w pomniejszonej kwocie 19 958 zł. Pismem zawierającym wyjaśnienia operacji na rachunku bankowym 2013 r. Strona wyjaśniła, że przelew na kwotę 19 958 zł został wykonany z subkonta na konto główne po potrąceniu opłaty bankowej. Nie wyjaśniono jednak celowości utworzenia dodatkowego konta i przyczyn dokonywana transferów dotacji pomiędzy kontem głównym a pomocniczym. W efekcie transferu środków kwota udzielonej dotacji została uszczuplona o 42 zł. Zasadnie zatem organ uznał, iż działanie takie jest sprzeczne zasadą oszczędności, celowości i gospodarności wydatkowania środków publicznych (por. § 7 ust. 2 umowy nr [...]). Zdaniem Sądu organ zasadnie również nie stwierdził nieprawidłowości w zakresie określenia przypadającej do zwrotu do budżetu państwa kwoty 4 506,47 zł (4 488 zł + 18,47 zł) stanowiącej części dotacji celowych przyznanych w latach 2012-2013 na realizację zadań pn. Świetlica [...], pobranych w nadmiernej wysokości. Jak wynika z materiału dowodowego, zgodnie z § 1 i 3 ust. 2 umowy z dnia 22 maja 2012 r. nr (...) oraz z § 1 i 3 ust. 2 umowy z dnia 3 czerwca 2013 r. nr (...), Stowarzyszenie otrzymało kolejno 15 000 zł i 20 000 zł na realizację zadania pn. Świetlica [...] w zakresie prowadzenia świetlicy dla dzieci i młodzieży [...] (§ 1). W myśl § 3 ust. 2 umowy przychody uzyskane przez zleceniobiorcę w trakcie realizacji zadania, których nie uwzględniono przy kalkulacji kosztu zadania, pomniejszają kwotę dotacji, którą to wartość zleceniobiorca zobowiązuje się zwrócić w terminie ostatecznego rozliczenia dotacji. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, na podstawie umowy najmu z dnia 19 grudnia 2007 r. nr (...) zawartej z Gminą Miejską L., Stowarzyszenie uzyskało w najem lokal użytkowy o powierzchni 29,07 m2, stanowiący własność Gminy Miejskiej L., usytuowany przy ul. .... Koszty wynajmu świetlicy pokryto ze środków dotacji (koszt miesięczny brutto ustalono na kwotę 53,19 zł, odrębnie określono odpłatność mediów). Wskazano, że w lokalu będzie prowadzona działalność statutowa. Najemca miał prawo do prowadzenia w lokalu innej działalności po uprzednim uzyskaniu pisemnej zgody wynajmującego (§ 6 ust. 1 i § 7 ust. 2 umowy najmu). Na podstawie umowy odpłatnego użyczenia nr ... brak wskazania daty podpisania umowy - w notach księgowych jako datę zawarcia umowy wskazano dzień 23 czerwca 2012 r.), Stowarzyszenie zobowiązało się do użyczenia salki znajdującej się przy (...) (adres świetlicy [...]) Fundacji (...) we W. Użyczający oświadczył, że właścicielem przedmiotu użyczenia jest Miejski Urząd w L.. Za użytkowanie lokalu ustalono na rzecz Stowarzyszenia odpłatność w kwocie 17 zł brutto za godzinę zegarową. Okres korzystania z przedmiotu umowy przez biorącego w użytkowanie został określony od daty podpisania umowy do dnia 31 lipca 2013 r. Nie ulega wątpliwości, iż fakt odpłatnego użyczenia lokalu miał ścisły związek z zadaniem, na które przyznano dotacje celowe w latach 2012-2013. Lokal był bowiem przeznaczony do realizacji zadania a koszty wynajmu lokalu Stowarzyszenie opłaciło ze środków dotacji. Podnoszona przez skarżącą okoliczność wykorzystania uzyskanych z tytułu odpłatnego użyczenia środków na cele statutowe nie stanowi podstawy do uznania zarzutów Stowarzyszenia za zasadne. Zgodnie bowiem z umowami przekazującymi dotacje celowe w latach 2012-2013 uzyskane przychody powinny pomniejszyć kwotę dotacji. Powyższe oznacza obowiązek zwrotu części dotacji do budżetu państwa, jako dotacji pobranych w nadmiernej wysokości. Nie zasługuje na aprobatę stanowisko skarżącej, iż § 3 ust. 2 umów jest niezgodny z art. 126 i art. 127 ust. 1 pkt 1 u.f.p., ponieważ dotacja została przyznana na dofinansowanie realizowanych zadań, tymczasem wskazane zapisy uniemożliwiają pozyskiwanie dodatkowych środków na jego realizację. Sąd wyjaśnia, iż w okolicznościach sprawy nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia kwestia, czy chodzi o finansowanie czy dofinansowanie zadania. Umowy nie ograniczały działań Stowarzyszenia. Z zapisów umów wynika jedynie, że przyznano środki w określonych kwotach na prowadzenie świetlicy dla dzieci i młodzieży. Zastrzeżono jednak, że w przypadku uzyskania jakichkolwiek przychodów, okoliczność ta będzie oznaczać konieczność pomniejszenia kwot dotacji celowych, w efekcie konieczność zwrotu ich części. Prawidłowo także organ określił przypadającą do zwrotu do budżetu państwa kwotę 18,47 zł. Jak wskazano, w końcowym rozliczeniu dotacji przyznanej na podstawie umowy z dnia 22 maja 2012 r. nr (...), na opłaty bankowe wykorzystano kwotę 300 zł. Tymczasem z dokumentacji wynikało, że faktycznie na ww. operacje wydatkowano ogółem kwotę 281,53 zł. Taka kwota była wystarczająca na realizację zadania. Określenie kwoty 18,47 zł do zwrotu do budżetu państwa jako części dotacji pobranej w nadmiernej wysokości było zatem prawidłowe, zgodnie z art.169 ust. 2 u.f.p. Pobrano bowiem dotacje w kwocie wyższej niż niezbędna na realizację części zadania. Reasumując należy podkreślić szczególny charakter środków finansowych jako środków publicznych przekazywanych w ramach dotacji, które mogą być wykorzystane wyłącznie na określony cel, na realizację konkretnego zadania. Sposób ich wykorzystania jest ściśle uregulowany w umowie z beneficjentem, a także podlega regulacjom u.f.p. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja wydana została na podstawie przepisów prawa i zawiera - zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a. prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne, oparte na podstawie zebranego materiału dowodowego, który uzasadnia oceny i rozstrzygnięcia orzekającego w sprawie organu. Minister zbadał wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne i dokonał obiektywnej oraz wnikliwej ich oceny, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z przedstawionych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.