II OSK 206/18

Dnia 3 grudnia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 497/17 w sprawie ze skargi S.Z. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia linii brzegowej potoku oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 31 sierpnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę S.Z. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z [...] marca 2017 r. w przedmiocie ustalenia linii brzegowej potoku. W uzasadnieniu Sąd I instancji opisał przebieg postępowania. Wskazał, że decyzją z 10 stycznia 2017 r. Starosta Strzyżowski ustalił linii brzegu potoku "[...]" w granicach działki nr ewid. [...], obr. [...], gmina [...]. Decyzja została wydana na wniosek Podkarpackiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Rzeszowie (dalej: wnioskodawca). Odwołanie od tej decyzji wniósł skarżący. Decyzją z [...] marca 2017 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący. Oddalając skargę Sąd I instancji wyjaśnił, że podstawę decyzji stanowił art. 15 ustawy z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469 ze zm. – dalej: Prawo wodne). Istotą postępowania w przedmiocie ustalenia linii brzegowej potoku jest rozgraniczenie gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych. W tej sprawie przeprowadzono rozprawę administracyjną na gruncie z udziałem przedstawicieli wnioskodawcy (geodetów uprawnionych z Podkarpackiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Rzeszowie) oraz Podkarpackiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w Rzeszowie, a także strony postępowania - skarżącego. W trakcie rozprawy bezspornie potwierdzono, że linię brzegu lewego potoku w granicach działki nr [...] wyznaczają punkty [...] i [...]. Ponadto ustalona w ten sposób linia brzegu jest kontynuacją linii brzegu przedmiotowego potoku w granicach działki nr ewid. [...] w [...] (droga wojewódzka), ustalonej ostateczną decyzją Starosty Strzyżowskiego z [...] stycznia 2015 r. Następnie zobowiązano wnioskodawcę do przedłożenia skorygowanej i uzupełnionej mapy zasadniczej, szkicu NR 2 oraz opisu linii brzegu w zakresie działki nr [...], co zostało wykonane. Sąd I instancji wyjaśnił, że po przeanalizowaniu uzupełnionej dokumentacji ustalono, że proponowana linia brzegu w granicach nieruchomości oznaczonej, jako działka nr [...] biegnie wzdłuż górnej krawędzi brzegu potoku. Linię brzegu prawego wyznaczono jako linię łączącą punkty graniczne nr [...]. Linię brzegu lewego, jako linię łączącą punkty nr [...] i [...]. Według projektowanego podziału działki nr ewid. [...] powstaną nowe działki - nr ewid. [...] o pow. 0.0261 ha, [...] o pow. 0,0244 ha oraz [...] o pow. 0,28 ha. Natomiast według zawartego w projekcie rozgraniczenia "Wykazu zmian gruntowych" woda płynąca zajęła z działki nr ewid. [...] powierzchnię w sumie 0,0505 ha. W ocenie Sądu I instancji, ustalenia te nie budzą wątpliwości pod względem formalnym jak i merytorycznym, ponieważ znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy, a przede wszystkim w protokole rozprawy administracyjnej. Oznacza to, że spełnione zostały wymogi wynikające z art. 15 ust. 3 Prawa wodnego. Zdaniem Sądu I instancji, zarzuty skargi dotyczą przede wszystkim kwestii wykraczających poza zakres postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia linii brzegowej potoku. Skarżący kwestionuje przebieg granicy pomiędzy jego działką a działką nr [...], stanowiącą własność K.S. Jednocześnie skarżący przyznał, (co potwierdził również przedstawiciel organu administracji), że działka ta nie jest objęta przedmiotowym postępowaniem o ustalenie linii brzegowej potoku. Nie znajdują także potwierdzenia zarzuty, że "żadnej części działki potok nie zajmował". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Skarżący sformułował zarzuty na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 – dalej: p.p.s.a.):. Po pierwsze, naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Polegało to na niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy oraz wybiórczej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W szczególności nie zostało wyjaśnione, w jaki sposób zostały usunięte wszystkie wadliwości w dokumentacji geodezyjnej, co doprowadziło do błędnego ustalenia linii brzegu potoku jak również nieuzasadnionego przyjęcia, że woda płynąca zajęła powierzchnię 0,0505 ha. Polegało to również na braku zweryfikowania i pominięciu twierdzeń skarżącego, że doszło do "podrobienia" map w zakresie działki nr [...] należącej do K.S. Po drugie, naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 75 i art. 76 k.p.a. przez pominięcie, że dostarczona przez wnioskodawcę mapa zasadnicza w skali 1:500 z wykazaniem proponowanej linii brzegowej stanowiła jedynie kopię. Brak było tym samym podstaw do uznania, że została złożona kompletna dokumentacja. Po trzecie, naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz bez uwzględnienia zasady ochrony interesu społecznego i słusznego interesu stron. Po czwarte, naruszenia art. 15 ust. 1 oraz ust. 3 Prawa wodnego. Polegało to na ustaleniu linii brzegu dla cieku naturalnego w oparciu o wskazane punkty graniczne, na podstawie kopii mapy, której prawidłowość została zakwestionowana przez skarżącego. Skarżący wniósł o uchylnie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed Sądem I instancji, obejmujących koszty zastępstwa adwokackiego. Z ostrożności procesowej skarżący wniósł o uchylnie zaskarżonego wyroku w całości oraz "poprzedzających decyzji". Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, zarzuty skargi kasacyjnej zostały błędnie sformułowane. Nie jest prawidłowe powołanie się ogólnie na podstawę zarzutów kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a., a następnie zbiorcze sformułowanie zarzutów bez jednoznacznego wyodrębnienia, które z nich są zarzutami naruszenia prawa procesowego, a które zarzutami naruszenia prawa materialnego. Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że Sąd I instancji nie stosował powołanych przepisów prawa procesowego, ponieważ dokonywał kontroli legalności zaskarżonej decyzji, również w zakresie stosowania powyższych przepisów, przez właściwy w sprawie organ administracji. W konsekwencji Sąd I instancji nie prowadził postępowania wyjaśniającego i dowodowego oraz nie wyjaśniał okoliczności sprawy, ponieważ obowiązki w tym zakresie spoczywają na organach. Wskazane uchybienie konstrukcyjne skargi kasacyjnej dotyczy wszystkich zarzutów naruszenia prawa procesowego. Natomiast dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z [...] marca 2017 r. Sąd I instancji trafnie podzielił stanowisko organu, oparte na prawidłowo zgromadzonym materiale dowodowym, w tym ustaleniach przeprowadzonej w sprawie rozprawy administracyjnej. Ponadto Sąd I instancji trafnie stwierdził, że argumenty skarżącego dotyczą przede wszystkim kwestii wykraczających poza przedmiot postępowania, którym było ustalenie linii brzegowej potoku, ponieważ dotyczą ustalenia kwestii własnościowych lub podważenia legalności oraz prawidłowości map i innej dokumentacji geodezyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny aprobuje stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie. Po trzecie, na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 75 i art. 76 k.p.a. przez pominięcie, że dostarczona przez wnioskodawcę mapa zasadnicza w skali 1:500 z wykazaniem proponowanej linii brzegowej stanowiła jedynie kopię. Żaden ze wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego nie nakłada na wnioskodawcę występującego o ustalenie linii brzegowej potoku, obowiązku złożenia oryginału mapy zasadniczej. Nie ulega także wątpliwości, że ustalenie linii brzegowej potoku w tej sprawie nastąpiło nie tylko na podstawie mapy zasadniczej, ale na podstawie całokształtu materiału dowodowego, obejmującego zarówno dokumentację geodezyjną, jak i ustalenia poczynione podczas rozprawy administracyjnej, w której skarżący brał udział. Po czwarte, biorąc pod uwagę powyższe okoliczności faktyczne, Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz z powodu braku uwzględnienia zasady ochrony interesu społecznego i słusznego interesu stron. Zarzut ten nie został w skardze kasacyjnej szerzej uzasadniony. Po piąte, zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 oraz ust. 3 Prawa wodnego, a więc jedyny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, również nie zasługiwał na uwzględnienie. W ocenie skarżącego, polegało to na ustaleniu linii brzegu dla cieku naturalnego w oparciu o wskazane punkty graniczne, na podstawie kopii mapy, której prawidłowość została zakwestionowana przez skarżącego. Polemika skarżącego z ustaleniami postępowania dowodowego przeprowadzonego w sprawie przez właściwy organ, niepoparta własnymi dokumentami lub mapami złożonymi na etapie postępowania administracyjnego, nie może stanowić podstawy uwzględnienia zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 15 ust. 1 oraz ust. 3 Prawa wodnego. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.