I OSK 2665/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F.M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 338/17 o odrzuceniu skargi F.M. na czynność Burmistrza Miasta Oleśnica z dnia 21 marca 2017 r. w przedmiocie odmowy zwrotu uiszczonych kosztów scalenia i podziału nieruchomości postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Pismem z dnia 19 kwietnia 2017 r., F.M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na czynność Burmistrza Miasta Oleśnica z dnia 21 marca 2017 r. w przedmiocie odmowy zwrotu uiszczonych kosztów scalenia i podziału nieruchomości, dokonanego uchwałą Nr XLIX/288/2010 Rady Miasta Oleśnicy z dnia 30 sierpnia 2010 r. o scaleniu i podziale nieruchomości położonych w Oleśnicy, obręb Rataje, w rejonie ulicy Dobroszyckiej i Wielkopolnej w kwocie 1.113,20 zł. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: 1) art. 22 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2016 r., poz. 778 ze zm.) w związku z art. 102 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2016 r., poz. 2147 ze zm. – zwanej dalej: "u.g.n.") poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te nie wprowadzają dwóch rozłącznych trybów przeprowadzenia postępowania scaleniowo-podziałowego, 2) § 3 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 4 oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie scalenia i podziału nieruchomości (Dz. U. Nr 86 poz. 736) poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy przepisy te konkretyzują postępowanie scaleniowo-podziałowe, jednoznacznie rozdzielając jego dwa tryby w zależności od oznaczenia obszaru w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, na którym ma ono zostać przeprowadzone, 3) art. 103 ust. 6 u.g.n. poprzez odmowę zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnosił o: uchylenie aktu Burmistrza Miasta Oleśnicy z dnia 21 marca 2017 r.; uznanie swego uprawnienia do zwrotu świadczenia w wysokości 1.113,20 zł pobranego na poczet kosztów postępowania w przedmiocie scalenia i podziału nieruchomości; przeprowadzenie dowodu z uwierzytelnionych kopii akt administracyjnych postępowania w przedmiocie scalenia i podziału nieruchomości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Oleśnicy wniósł o oddalenie skargi. Organ podkreślił, że w przypadku gdy plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego wyznacza obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów, a z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku scalenia i podziału wskazanych na wstępie nieruchomości, do podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału dojść mogło i z urzędu, i na wniosek zainteresowanych właścicieli nieruchomości posiadających ponad 50% powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem. Biorąc pod uwagę, że w niniejszej sprawie przeprowadzone zostało postępowanie w trybie art. 102 ust. 2 u.g.n. na skutek wniosku właścicieli posiadających ponad 50% powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem oraz położonych w granicach obszarów określonych w planie miejscowym, to koszty postępowania obciążają wnioskodawców - uczestników postępowania, zgodnie z przepisem art. 103 ust. 6 u.g.n. Postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2017 r. (sygn. akt II SA/Wr 339/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu - na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - zwanej dalej "p.p.s.a.") - odrzucił powyższą skargę F.M. Dokonując oceny charakteru prawnego zaskarżonej czynności Burmistrza Miasta Oleśnica z dnia 21 marca 2017 r. pod kątem prawnych form działania organów administracji podlegających kontroli sądów administracyjnych, Sąd pierwszej instancji uznał, że nie można było jej zakwalifikować jako decyzji lub postanowienia, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a. Nie stanowiła ona również innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, które dotyczyło uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W ocenie Sądu w obowiązującym porządku prawnym brak jest takiego przepisu prawa, który obligowałby Burmistrza Miasta Oleśnica do wydania aktu o stwierdzeniu, że określona przez ten organ należność za scalenie i podział nieruchomości została pobrana bez podstawy prawnej. Pismo Burmistrza z dnia 21 marca 2017 r. stanowiło w istocie odpowiedź na pismo skarżącego z dnia 14 lutego 2017 r., które miało charakter wezwania do usunięcia naruszenia prawa i żądania zwrotu uiszczonej przez skarżącego w 2009 r. należności, rozliczonej ostatecznie w 2011 r., na które skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje. Sąd nadmienił przy tym, że pismem, które mogłoby być uznane za czynność z zakresu administracji w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. było niewątpliwie pismo Burmistrza Miasta Oleśnica z dnia 6 maja 2011 r. znak [...] określające ostateczne rozliczenie udziału w kosztach scalenia i podziału nieruchomości. Na to właśnie pismo przysługiwała F.M. skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, w terminie ustawowym, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Z prawa tego jednak skarżący w stosownym czasie nie skorzystał. Niemniej – zdaniem Sądu - nawet gdyby przyjąć (choć nie ma ku temu żadnych podstaw), że skarga dotyczy ww. czynności, tj. pisma Burmistrza z dnia 6 maja 2011 r., to i tak podlegałaby ona odrzuceniu z uwagi na upływ 14-dniowego terminu do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 p.p.s.a.), a następnie upływ 30-dniowego terminu do wniesienia skargi (art. 53 § 2 p.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł F.M., zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu naruszenie: I. przepisów prawa procesowego: 1) art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, czego podstawą było uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że wniosek skarżącego z dnia 14 lutego 2017 r. jest w istocie wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa wniesionym po upływie ustawowego terminu, podczas gdy pismo to jest wnioskiem o wydanie aktu oraz dokonanie czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., w związku z czym skarga wniesiona została po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa wystosowanym w przepisanym prawem terminie i podlegała merytorycznemu rozpoznaniu, 2) art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i odrzucenie skargi, podczas gdy zaistniały przesłanki do merytorycznego rozpoznania skargi oraz uchylenia zaskarżonego aktu oraz uznania uprawnienia skarżącego do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia; II. przepisów prawa materialnego poprzez niezastosowanie prokonstytucyjnej wykładni art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., w oparciu o którą należało uznać, że pismo Burmistrza Gminy Miasta Oleśnicy z dnia 21 marca 2017 r. znak. [...] jest aktem z zakresu administracji publicznej, który wiąże się z uprawnieniem kasatora wynikającym z art. 103 ust. 6 u.g.n., kontrola jego legalności więc mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego przez co w konsekwencji Sąd naruszył art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez pozbawienie skarżącego prawa do sądu. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W piśmie procesowym z dnia 22 października 2017 r., w termienie otwartym do wniesienia skargi kasacyjnej, skarżący uzupełnił skargę o zarzut naruszenia art. 52 § 3 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez zaniechanie rozpatrzenia przez Sąd I instancji całokształtu stanu faktycznego i dokonanie nieprawidłowego określenia przedmiotu zaskarżenia, do którego doprowadziło uznanie przez Sąd, że przedmiotem zaskarżenia przez F.M. było pismo z dnia 21 marca 2017 r. znak [...], podczas gdy w przypadku, w którym Sąd I instancji uznał, że powyższe pismo nie jest aktem ani czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – za pismo objęte skarga powinno zostać uznane pismo Burmistrza Gminy Miasta Oleśnica z dnia 6 maja 2011 r., a także że przekroczenie 14-dniowego terminu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nastąpiło bez winy skarżącego, w związku z czym skarga winna podlegać merytorycznemu rozpoznaniu. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie zostala wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W rozpoznawanej sprawie kluczowa kwestia, podlegająca rozstrzygnięciu, sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy czynność Burmistrza Miasta Oleśnica z dnia 21 marca 2017 r., polegająca na poinformowaniu F.M. o braku podstaw do uznania jego roszczenia o zwrot kosztów scalenia i podziału nieruchomości przy ul. Dobroszyckiej i Wielkopolnej w kwocie 1.113,20 zł, jest aktem lub czynnością mieszczącą się w zakresie art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a., to jest czy stanowi inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W związku z powyższym wskazać w pierwszej kolejności należy, że akty lub czynności, o których mowa w powołanym artykule muszą spełniać łącznie następujące przesłanki: a) nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym, zabezpieczającym, te bowiem zaskarżalne są na podstawie art. 3 § 2 pkt. 1-3 p.p.s.a; b) muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli; c) muszą mieć charakter zewnętrzny, czyli muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność; d) muszą być skierowane do indywidualnych podmiotów; e) muszą dotyczyć obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa, a więc omawiany akt lub czynność powinny ustalać, stwierdzać lub potwierdzać uprawnienie i obowiązki określone przepisami prawa (por. J.P Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 21-24 oraz T Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 59-61). W tym ostatnim przypadku konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek. Akty lub czynności podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa (por. B. Adamiak, Z właściwości sądów administracyjnych, ZNSA 2006, nr 2, s. 18). Ratio legis rozwiązania rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji i postanowień, będących tradycyjnie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, jest umożliwienie sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach, zapewniających ich uczestnikom określone gwarancje procesowe, a dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznoprawnej, w stosunkach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy oraz inne jednostki organizacyjne, za pośrednictwem których państwo realizuje swoje zadania. Mając na względzie, że przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest – jak twierdził skarżący - czynność/akt Burmistrza Miasta Oleśnica z dnia 21 marca 2017 r., którą organ ten odmówił mu zwrotu kosztów scalenia i podziału nieruchomości przy ul. Dobroszyckiej i Wielkopolnej, wyjaśnić trzeba, że kwestie związane z postępowaniem scaleniowo-podziałowym reguluje przede wszystkim ustawa o gospodarce nieruchomościami, rozporządzenie wykonawcze oraz uchwała rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości, określająca granice zewnętrzne gruntów objętych scaleniem i podziałem, o której mowa w art. 102 ust. 3 u.g.n. W postępowaniu tym nie mają więc zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 102 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2016 r., poz. 2147 ze zm. – zwanej dalej: "u.g.n.") gmina może dokonać scalenia i podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 101 ust. 1. Szczegółowe zaś warunki scalenia i podziału nieruchomości określa plan miejscowy. Stosownie zaś do art. 102 ust. 2 u.g.n. postępowanie w sprawach scalenia i podziału nieruchomości może być wszczęte w dwóch przypadkach: 1) jeżeli dotyczy ono obszarów położonych w granicach określonych w planie miejscowym (z urzędu), albo 2) gdy o scalenie i podział wystąpią właściciele lub użytkownicy wieczyści posiadający, z zastrzeżeniem ust. 4, ponad 50 % powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem (na wniosek). Z treści powyższego przepisu wynika zatem, że złożenie wniosku możliwe jest tylko wtedy, gdy dotyczy obszarów, które nie zostały w planie miejscowym wskazane jako wymagające dokonania scalenia i podziału nieruchomości – tj. wniosek dotyczy albo obszarów objętych planem miejscowym, położonych poza granicami terenów wytyczonych w planie jako wymagające scalenia i podziału, albo obszarów objętych planem miejscowym, w którym nie wskazano obszarów wymagających scalenia i podziału nieruchomości. W praktyce nie można wykluczyć także złożenia wniosku dotyczącego obszarów wskazanych w planie miejscowym jako wymagających scalenia i podziału. Złożenie takiego wniosku zależy od woli właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości, którzy mogą też zdecydować się (zamiast na zbiorowe procedury scalenia i podziału) na dokonywanie indywidualnie scalenia i podziału poszczególnych nieruchomości. Omawiane przepisy umożliwiają także dokonanie scalenia i podziału nieruchomości wbrew woli części właścicieli lub użytkowników wieczystych, którzy albo nie akceptują odpowiednich postanowień planu miejscowego, albo nie są zainteresowani podziałem i scaleniem swoich gruntów objętych wnioskiem większości właścicieli lub użytkowników wieczystych, albo są temu przeciwni. Przepisy nie dają im szczególnych uprawnień w zakresie sprzeciwiania się dokonaniu scalenia i podziału nieruchomości poza możliwością zaskarżenia uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Odpowiednio, według tego samego przepisu, mogą oni skarżyć także odpowiednią uchwałę o przyjęciu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce Nieruchomościami. Komentarz Lex do art. 102 i art. 103). Z wskazanymi wyżej regulacjami koresponduje przepis art. 103 ust. 6 u.g.n. dotyczący pokrywania kosztów postępowania, w myśl którego koszty związane ze scalaniem i podziałem nieruchomości ponoszą uczestnicy postępowania proporcjonalnie do powierzchni posiadanych przez nich nieruchomości objętych scaleniem i podziałem, jeżeli postępowanie zostało przeprowadzone na ich wniosek. Zatem w postępowaniu prowadzonym na wniosek koszty obciążają wszystkich uczestników postępowania - zarówno właścicieli, jak i użytkowników wieczystych oraz samoistnych posiadaczy, w tym zarówno tych, którzy składali wniosek o scalenie i podział nieruchomości, jak i pozostałych, którzy wniosku nie składali, ale których nieruchomości zostały objęte postępowaniem w sprawie scalenia i podziału. W przypadku natomiast gdy postępowanie w sprawie scalenia i podziału nieruchomości dokonywane jest z urzędu, koszty scalenia i podziału pokrywa gmina. W analizy materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że ostateczne rozliczenie kosztów postępowania związanych ze scaleniem i podziałem nieruchomości położonych w Oleśnicy, obręb Rataje, przy ul. Dobroszyckiej i Wielkopolnej nastąpiło pismem Burmistrza Miasta Oleśnica z dnia 6 maja 2011 r. znak [...], w którym wskazano również udział kwotowy obciążający F.M. jako uczestnika postępowania. Jak słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, na ten właśnie akt przysługiwała skarżącemu skarga do sądu wojewódzkiego, która winna być poprzedzona - zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. – wezwaniem na piśmie właściwego organu - w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Pomimo jednak doręczenia skarżącemu w dniu 16 maja 2011 r. powyższego pisma, nie skorzystał on z tego prawa. Przedmiotem zaś skargi, co wynika wprost z jej jednoznacznie sformułowanej treści, w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym skarżący uczynił pismo Burmistrza Miasta Oleśnica z dnia 21 marca 2017 r., stanowiące odpowiedź organu na pismo F.M. z dnia 14 lutego 2017 r., którym strona żądała od organu wydania aktu o stwierdzeniu, że uiszczona przez niego kwota z tytułu scalenia i podziału nieruchomości pobrana została bez podstawy prawnej oraz zwrotu tejże kwoty. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej, biorąc pod uwagę, że Burmistrz Miasta Oleśnica w sposób ostateczny określił koszty postępowania scaleniowo-podziałowego pismem z dnia 6 maja 2011 r., które nie zostały przez skarżącego w stosownym terminie zakwestionowane, brak było podstaw prawnych aby organ ponownie rozstrzygał tę kwestię. W sytuacji zatem, gdy uczynienie zadość żądaniu skarżącego wykraczało poza uprawnienia lub obowiązki organu wynikające z przepisów prawa, nie można było przyjąć aby pismo Burmistrza Miasta Oleśnica z dnia 21 marca 2017 r. stanowiło inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, które zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ponadto skarga wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu nie mogłaby podlegać merytorycznemu rozpoznaniu także, gdyby uznać, że pismo F.M. z dnia 14 lutego 2017 r. stanowiło wezwanie do usunięcia naruszenia prawa związane z ustaleniem kosztów postępowania scaleniowo-podziałowego w 2011 r., a pismo Burmistrza Miasta Oleśnica z dnia 21 marca 2017 r. stanowiło odpowiedź na to wezwanie. Po pierwsze dlatego, że przedmiotem skargi skarżący uczynił pismo z dnia 21 marca 2017 r., nie zaś akt z 2011 r. a odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie reguluje spraw z zakresu administracji publicznej, lecz ma charakter stricte procesowy – nie rozstrzyga w najmniejszym stopniu o uprawnieniach lub obowiązkach strony postępowania, nie mogła być więc stanowić przedmiotu odrębnej skargi. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa służy ewentualnemu wyeliminowaniu naruszenia prawa, zaskarżeniu zatem do sądu administracyjnego podlega akt lub czynność, którą to prawo w ocenie jednostki naruszono, a nie odpowiedź wydana na skutek rozpoznania wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Po drugie, z uwagi na upływ terminów, o których mowa w art. 52 § 3 i art. 53 § 2 p.p.s.a. W kontekście powyższych rozważań nieuzasadnione jest stanowisko skarżącego, który wskazał, że w przypadku gdy Sąd I instancji uznał, iż pismo organu z dnia 21 marca 2017 r. nie jest ani aktem, ani czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., winien wówczas za przedmiot skargi przyjąć pismo Burmistrza Gminy Miasta Oleśnicy z dnia 6 maja 2011 r. Jak już uprzednio wskazano, skarżący w treści skargi w sposób jasny i precyzyjny określił jaka czynność jest przez niego kwestionowana jako niezgodna z prawem ("skarga na odmowę Burmistrza Oleśnicy z dnia 21 marca 2017 r. znak [...] zwrotu pobranego od F.M. bez podstawy prawnej świadczenia w wysokości 1.113,20 zł"). Skarżący wskazał zatem wprost, iż domaga się "uchylenia aktu z dnia 21 marca 2017 r." oraz "uznania uprawnienia F.M. do zwrotu świadczenia w wysokości 1.113,20 zł (...)". Wobec użytych przez skarżącego sfromułowań, Sąd nie miał wiec podstaw do tego, aby modyfikować jego żądanie co do przedmiotu skargi czy też powziąć jakąkolwiek w tym zakresie wątpliwość, która wymagałyby od skarżącego dalszych wyjaśnień czy doprecyzowania. Stąd też wymaganie przez skarżącego od Sądu I instancji, aby samodzielnie, wbrew wyraźnej jego woli wykroczył poza określony przez niego zakres przedmiotowy, należy uznać za niedopuszczalne. Z wskazanych wyżej powodów, Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwione uznał zarzuty naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 3 p.p.s.a., art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 103 ust. 6 u.g.n. Odnosząc się zaś do kwestii naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez pozbawienie strony prawa do Sądu, podkreślić należy, że skarżący nie został pozbawiony prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd administracyjny w sposób arbitralny, lecz nierozpoznanie wniesionej przez niego sprawy było skutkiem zaskarżenia przez skarżącego czynności, która nie podlegała kontroli tego sądu. Wprowadzenie ograniczenia kognicji sądu administracyjnego do aktów lub czynności określonych w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. nie narusza istoty prawa do sądu. Jak wskazał bowiem Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 maja 2000 r. (sygn. SK 21/99), nie istnieje w żadnym systemie prawnym bezwzględne i absolutne prawo do sądu - które nie podlegałoby jakimkolwiek ograniczeniom i które w konsekwencji stwarzałoby uprawnionemu nieograniczoną możliwość ochrony swych praw na drodze sądowej. To stwierdzenie należy odnieść do wszystkich kategorii praw, bowiem samo ukształtowanie postępowania przed sądem w sposób respektujący określone procedury (co do zasad inicjowania postępowania, terminów procesowych i materialnych, opłat, reprezentacji stron przed sądem, rygorów postępowania dowodowego etc.) stanowi istotne i rzeczywiste ograniczenie prawa do sądu, konieczne jednak ze względu na inne wartości powszechnie szanowane w państwie prawnym, jak w szczególności bezpieczeństwo prawne, zasadę legalizmu czy zaufania do prawa. Te powszechnie przyjęte i ogólnie stosowane we wszystkich rodzajach postępowania formalne rygory proceduralne wyznaczają więc bardzo wyraźnie granice, w jakich może być realizowane prawo do sądu, a jednocześnie tworzą punkt odniesienia przy ocenie tych formalnych restrykcji, które sięgają dalej i wyznaczają węziej pole, w jakim może dokonywać się ochrona sądowa określonego prawa. Stąd też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw, aby przyjąć, iż zaskarżone postanowienie narusza konstytucyjne prawo strony do sądu. W oparciu o powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że zaskarżone postanowienie odrzucające skargę F.M. było prawidłowe – na zasadzie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a.- orzekł, jak w sentencji.