II GSK 2697/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Anna Stec po rozpoznaniu w dniu 1 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Miasta P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 maja 2017 r., sygn. akt III SA/Po 443/17 w sprawie ze skargi Miasta P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dotacji oświatowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 24 maja 2017 r., sygn. akt III SA/Po 443/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu sprawy ze skargi Miasta P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca 2017 r., w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej określenia przypadającej do zwrotu kwoty dotacji oświatowej za 2014 r. i umorzenia postępowania, w punkcie pierwszym, odrzucił skargę, w punkcie drugim, zwrócił stronie skarżącej uiszczony wpis od skargi. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] marca 2017 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., działając na podstawie art. 7, art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23) w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1870) i art. 90 ust. 1, 2 i 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1943), uchyliło decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [....] września 2016 r., w przedmiocie określenia I. K., prowadzącej w P. A., B. i C., przypadającej do zwrotu kwoty dotacji oświatowej za rok 2014 jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem i umorzyło postępowanie w sprawie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na decyzję SKO wniosło Miasto P., reprezentowane przez radcę prawnego na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez Prezydenta Miasta P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej:ppsa) wskazał, że w jego ocenie Miasto P. nie jest uprawnione do wniesienia skargi, a zatem jest ona niedopuszczalna. Dalej, WSA wywiódł, że w kwestii legitymacji procesowej jednostki samorządu terytorialnego do wniesienia skargi sądowoadministracyjnej w sytuacji, gdy jej organ wykonawczy został zobowiązany przepisami prawa do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej zarówno orzecznictwie jak i doktrynie ugruntowany jest pogląd, że postępowanie sądowoadministracyjne nie może zostać uruchomione przez organ administracji publicznej, którego działalność ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem, ani przez żaden inny organ pozostający w strukturze organizacyjnej tej administracji, przykładowo przez organ wyższego stopnia. Organy te nie mogą posiadać uprawnień do poddawania swojej działalności kontroli zewnętrznej w stosunku do administracji, ani też postępowanie sądowoadministracyjne nie może być wykorzystane do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli w strukturze organizacyjnej administracji publicznej (zob. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Wolters Kluwer 2016). Sąd I instancji przywołał też orzecznictwo, w którym wskazuje się, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza jednocześnie możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego (uchwała NSA z dnia 9 października 2000 r., sygn. OPK 14/00, wyrok NSA z dnia 28 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 782/08; postanowienie NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II FSK 2515/10). Jak wskazał Sąd I instancji, również SN w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 czerwca 2001 r., sygn. akt III RN 104/00 (OSNAPiUS z 2002 r., nr 1, poz. 4) stwierdził, że podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi nie jest wójt lub burmistrz (prezydent miasta), niezależnie od tego, czy działa jako organ gminy upoważniony do reprezentowania gminy na zewnątrz, czy też jako organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organ gminy nie ma (własnego) interesu prawnego we wniesieniu takiej skargi; w pierwszym przypadku dlatego, że działa w imieniu gminy, a zatem w granicach jej interesu prawnego, w drugim zaś z tego powodu, że wydając decyzję w sprawie, działa jako organ administracji publicznej na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji, nie zaś jako podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy postępowanie. Podobnie w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 listopada 2001 r., sygn. akt III RN 189/01 (OSNAPiUS z 2002 r., nr 8, poz. 177) Sąd Najwyższy wskazał, że organ administracji publicznej, który wydał w pierwszej instancji decyzję administracyjną w sprawie, nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi w tej sprawie na decyzję administracyjną wydaną w wyniku odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej. Powyższy pogląd jest uzasadniony tym, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, nie ma interesu prawnego we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na decyzję wydaną w tej sprawie przez organ drugiej instancji, bowiem wydając decyzję administracyjną nie czyni tego celem ochrony lub urzeczywistnienia własnego interesu prawnego, lecz celem realizacji ustawowych kompetencji, których wykonywanie podlega ocenie między innymi w ramach kontroli instancyjnej. Poglądy te – jak wywiódł Sąd I instancji - znalazły również potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., sygn. K 32/08 (OTK-A 2009/9/139), w którym Trybunał uznał za zgodne z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji przepisy art. 33 § 1 i 2 ppsa w zakresie, w jakim pozbawiają one prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał decyzję jako organ I instancji, a także za zgodny z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przepis art. 50 § 1 ppsa w zakresie, w jakim odmawia jednostce samorządu terytorialnego prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych sprawach, w których organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję w I instancji. Z powyższych uwag wynika zatem zdaniem WSA, że ani gmina, ani żaden jej organ nie są uprawnieni do zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego wydanej w sprawie, w której organ gminy rozstrzygał ją jako organ I instancji. Rola organu pierwszej instancji kończy się bowiem w zasadzie z chwilą wydania rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, natomiast organem, o którym mowa w art. 32 ppsa, jest organ wydający zaskarżony do sądu administracyjnego akt. Nie jest więc dopuszczalna sytuacja, aby burmistrz gminy w tej samej sprawie raz występował jako organ wydający decyzję merytoryczną, a innym razem jako podmiot kwestionujący rozstrzygnięcia organu odwoławczego.. Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy Sąd uznał, że Miasto P. nie jest uprawnione do wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca 2017 r. Decyzja organu II instancji została bowiem wydana w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2016 r., będącego jednocześnie organem wykonawczym i reprezentującym gminę na zewnątrz. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosło Miasto P., zaskarżając to orzeczenie w zakresie punktu pierwszego. Postanowieniu zarzucono naruszenie: a) art. 133 § 1 w zw. z art. 166 ppsa, poprzez niewłaściwe zastosowanie i niewzięcie pod uwagę, że skarga dotyczyła niewłaściwego wykorzystania dotacji oświatowej, w wyniku czego doszło do zajęcia komorniczego środków finansowych wchodzących w skład mienia gminnego, a zatem że skarga została wniesiona przez podmiot legitymujący się interesem prawnym, b) art. 50 § 1 ppsa przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu polegające na odrzuceniu skargi, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja dotyczy interesu prawnego Miasta P., a zgodnie z art. 50 § 1 ppsa posiadanie interesu prawnego jest jedynym i wystarczającym warunkiem umożliwiającym wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Wobec powyższego Miasto P. wniosło o uchylenie punktu pierwszego zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO w P. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena skuteczności zarzutów skargi kasacyjnej wymaga przypomnienia, że w myśl art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania z przyczyn określonych w § 2 powołanego artykułu. Jeżeli zatem - tak jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie - nie zaistnieją okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności postępowania przewidziane w art. 183 § 2 pkt 1-6 ppsa, kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadza się do oceny, czy narusza on przepisy wskazane w zarzutach postawionych Sądowi I instancji. Konsekwencją związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami kasacyjnymi jest wymóg prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, przez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił Sąd I instancji, i poddającego się kontroli uzasadnienia zarzutu ich naruszenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach kasacyjnych. I tak, w rozpoznawanej sprawie w podstawie kasacyjnej wskazano zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 50 § 1 ppsa przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co sugeruje, że w ocenie autora skargi kasacyjnej omawiany przepis zawiera normę pozwalająca na wywiedzenie interesu prawnego Miasta P. do wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie. Tymczasem zgodnie z przepisem art. 50 § 1 ppsa, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W świetle brzmienia przytoczonego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone przez ten Sąd w postanowieniu z dnia 6 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 263/09, że w art. 50 § 1 ppsa chodzi o uprawnienie w znaczeniu procesowym, a nie materialnoprawnym. Jest to procesowa reguła legitymizująca do wniesienia skargi, a przepis ten nie przesądza o istnieniu tego uprawnienia bezpośrednio (poza prokuratorem, Rzecznikiem Praw Obywatelskich oraz organizacją społeczną). Posługując się w pozostałym zakresie kategorią interesu prawnego omawiany przepis odsyła, co do zasady, do przepisów prawa materialnego, co nie daje podstawy do zaliczenia samego tego odesłania do prawa materialnego. W związku z tym istoty interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawną. Interes prawny istnieje wtedy, kiedy można wskazać przepis prawa, z którego jest możliwość wywiedzenia dla danego podmiotu określonych praw lub obowiązków. Tymczasem normy prawa materialnego, która bezpośrednio mogłaby wykazywać legitymację Miasta P. do skutecznego skarżenia decyzji SKO, w skardze kasacyjnej nie wskazano. Tym samym skarga kasacyjna - nie wskazując z naruszeniem jakiego przepisu wadliwie oceniono istnienie interesu prawnego strony skarżącej - nie podważa ugruntowanego w orzecznictwie i doktrynie poglądu, że organ powołany do wydania decyzji administracyjnej w postępowaniu administracyjnym nie może być jednocześnie stroną tego postępowania, reprezentującą w nim własne interesy i - co za tym idzie - nie ma prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego na ostateczne rozstrzygnięcie podjęte w tym postępowaniu. Stwierdzenie to odnosi się również do jednostki samorządu terytorialnego (np. gminy), będącej jednocześnie władzą publiczną i podmiotem tej władzy podległym. Gmina nie może więc na ogólnych zasadach skarżyć do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego kwestionujących w ramach postępowania administracyjnego decyzje administracyjne wójta, burmistrza lub prezydenta. W postępowaniu administracyjnym wójt (burmistrz, prezydent) działa w interesie państwa, jako organ administracji publicznej, a nie jako organ gminy reprezentujący jej interesy. Stąd nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu do sądu administracyjnego ostatecznej decyzji administracyjnej, podjętej w tym postępowaniu. Nie może zmienić swojej roli z organu administracji publicznej w organ osoby prawnej, broniący jej interesów. W postępowaniu sądowoadministracyjnym chodzi wyłącznie o skontrolowanie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a nie o prowadzenie sporu, w którym organ I instancji broni swego stanowiska. Stanowiska Sądu I instancji nie podważa też zarzut naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 166 ppsa przez niewzięcie pod uwagę, że skarga dotyczyła niewłaściwego wykorzystania dotacji oświatowej w wyniku czego doszło do zajęcia komorniczego środków finansowych wchodzących w skład mienia gminnego. Jak już wskazano interes prawny wynika z przepisu prawa, z którego można wywieść prawa czy obowiązki określonego podmiotu. Art. 133 § 1 ppsa stanowi zaś jedynie, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Na gruncie powołanego przepisu trafnie wywodzi się tymczasem, że naruszenie zasady określonej w art. 133 § 1 ppsa może stanowić w ramach art. 174 pkt 2 ppsa usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na: 1) oddaleniu skargi mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 ppsa i 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 ppsa (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2017 r. II GSK 1957/15). Taki stan rzeczy w rozpoznawanej sprawie nie miał miejsca. Zarzutem naruszenia art. 133 § 1 ppsa w związku z art. 166 powołanej ustawy nie można zaś skutecznie podważać oceny o braku istnienia w konkretnej sprawie interesu prawnego do wniesienia skargi. Mając to wszystko na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieuzasadnioną i dlatego na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 ppsa orzekł, jak w sentencji.