II GSK 263/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędziowie NSA Rafał Batorowicz Zofia Borowicz Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 6 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Miasta P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 21 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Po 1069/08 w sprawie ze skargi Miasta P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 30 września 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P.postanowieniem z dnia 21 stycznia 2009 r. o sygn. akt II SA/Po 1069/08 odrzucił skargę Miasta Poznania na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 30 września 2008 r. nr [...]uchylającą decyzję Prezydenta Miasta Poznania dotyczącą umorzenia postępowania w sprawie wniosku P.T. "T." Spółka z o.o. w L.. Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 15 maja 2008 r. firma P.T. "T." Spółka z o.o. złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linię komunikacyjną: Poznań Dębiec-Luboń, Lasek- Luboń, Żabikowo - Poznań Dębiec. Prezydent Miasta Poznania decyzją z dnia 16 lipca 2008 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie wniosku, gdyż stwierdził, że jest ono bezprzedmiotowe. Zdaniem Prezydenta Miasta Poznania załatwienie wniosku nie należało do właściwości gminy Poznań. Firma "T." powinna była skierować wniosek, zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. c i d ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 874 ze zm.), do organu wykonawczego gminy, któremu powierzono wydawanie zezwoleń na wykonywanie przewozów regularnych na mocy porozumienia międzygminnego lub będącego siedzibą związku międzygminnego. W sytuacji, gdy nie było takiego organu Prezydent Miasta Poznania uznał, że postępowanie należało umorzyć. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia 30 września 2008 r. nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W ocenie organu odwoławczego Prezydent Miasta Poznania błędnie przyjął, że nie jest właściwy do rozpatrzenia wniosku spółki T.B "T.". W tej sprawie powinien mieć bowiem zastosowanie art.18 ust.1 pkt 1 lit. d1 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym prezydent miasta na prawach powiatu w uzgodnieniu z właściwym starostą wydaje zezwolenie na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych przebiegających na obszarze miasta i sąsiedniego powiatu. Od tej decyzji miasto Poznań wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P.. Pełnomocnik skarżącego podkreślił, że w myśl art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153. poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, w tym gmina jako osoba prawna. Zakwestionowana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu naruszyła interes prawny miasta Poznania, gdyż była ingerencją w sferę samodzielności tej gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę, gdyż uznał, że Prezydent Miasta Poznania nie miał legitymacji skargowej. Sąd I instancji podkreślił, że skarżący był organem rozstrzygającym sprawę w I instancji a dopuszczenie skargi tego organu na decyzję organu odwoławczego stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i uczyniłoby sąd administracyjny trzecią instancją. Sąd I instancji podkreślił, że decyzja Prezydenta Miasta Poznania załatwiała sprawę indywidualną i kończyła postępowanie wszczęte przez ten organ w dniu 20 maja 2008 r. pomimo, że nie było to rozstrzygnięcie merytoryczne. Prezydent Miasta Poznania działał więc jako organ I instancji. W ocenie Sądu I instancji uzasadnienie interesu prawnego miasta Poznania do wniesienia środka zaskarżenia sprowadza się do właściwie twierdzeń, że skarżący przy wydawaniu decyzji nie działał jako organ administracji publicznej, gdyż nie był właściwy do rozpoznania wniosku. Skarżący nie wskazał normy prawa prywatnego, z której wyprowadziłby interes prawny do wniesienia skargi. Z kolei odwoływanie się do prawa publicznego nie jest przesłanką do stwierdzenia istnienia po stronie skarżącego podmiotu interesu prawnego. W świetle tych okoliczności Sąd I instancji na podstawie art. 58 § 3 p.p.s.a odrzucił skargę jako niedopuszczalną. Od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. miasto Poznań wniosło skargę kasacyjną, w której na podstawie art. 174 § 2 p.p.s.a. zarzuciło Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 50 § 1 p.p.s.a. polegające na niezastosowaniu normy proceduralnej wynikającej z tego przepisu, skierowanej do Sądu I instancji, nakazującej zbadanie legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego skargę i przyjęcie a priori, iż miasto Poznań nie mogło wnieść skargi w sprawie, w której jej organ wydał decyzję administracyjną. - art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na odrzuceniu skargi w sprawie, w której nie było podstaw do przyjęcia przez Sąd oczywistego braku legitymacji skargowej po stronie miasta Poznania. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. miasto Poznań zarzuciło: - naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że interes prawny gminy we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego może wynikać jedynie z przepisów prawa prywatnego. - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 50 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, art. 2 ust. 1 i ust. 3, art. 7 ust. 1 pkt 4, art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 18 ust.1 pkt 1 lit. c, d i d1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym poprzez ich niezastosowanie w sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej miasto Poznań podniosło, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż interes prawny skarżącego można jedynie wywieść z przepisów prawa prywatnego. Z treści art. 50 § 1 p.p.s.a. takie ograniczenie nie wynika, gdyż interes prawny może mieć także umocowanie w przepisach prawa publicznego, w szczególności w prawie ustrojowym. W rozpoznawanej sprawie interes prawny skarżącego został naruszony poprzez ingerencję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w chronioną sądownie samodzielność jednostki samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania przez nią zadań własnych. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gmina wykonuje zadanie publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej miasto Poznań podkreśliło, że gmina działa zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy poprzez swoje organy, które są zobowiązane do przestrzegania przepisów prawa regulujących ich właściwość. Jeżeli zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze przekazuje gminie do rozstrzygnięcia sprawę niezgodnie z właściwością organu gminy, to tym samym narusza samodzielność kompetencyjną gminy. Ustawa o transporcie drogowym nie powierza Prezydentowi Miasta Poznania roli organu, do którego kompetencji należałoby rozpoznanie wniosku P.T. "T.". Wobec tego należy przyjąć, że w zakresie, w jakim naruszono właściwość gminy Poznań do załatwienia sprawy, ma ona interes prawny w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zdaniem skarżącego Sąd I instancji nie zbadał legitymacji skargowej miasta Poznania. Gdyby Sąd I instancji zastosował się do normy określonej w art. 50 § 1 p.p.s.a. wówczas nie odrzuciłby skargi lecz oddalił ją. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie orzeczenia Sądu I instancji w całości i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W piśmiennictwie prawniczym i w orzecznictwie sądowym od dawna już ugruntował się pogląd, że organ powołany do wydania decyzji administracyjnej w postępowaniu administracyjnym nie może być jednocześnie stroną tego postępowania, reprezentującą w nim własne interesy i, co za tym idzie – nie ma prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego na ostateczne rozstrzygnięcie podjęte w tym postępowaniu. Stwierdzenie to odnosi się również do jednostki samorządu terytorialnego (np. gminy), będącej jednocześnie władzą publiczną i podmiotem tej władzy podległym. Gmina nie może więc na ogólnych zasadach skarżyć do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego, kwestionujących w ramach postępowania administracyjnego decyzje administracyjne wójta lub burmistrza, nawet jeżeli te decyzje dotyczą jej interesów prawnych. W postępowaniu administracyjnym wójt (burmistrz) działa w interesie państwa, jako organ państwa, a nie jako organ gminy reprezentujący jej interesy. Stąd nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu do sądu administracyjnego ostatecznej decyzji administracyjnej, podjętej w tym postępowaniu. Nie może zmienić swojej roli z organu administracji publicznej w organ osoby prawnej, broniący jej interesów. W postępowaniu sądowoadministracyjnym chodzi wyłącznie o skontrolowanie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a nie o prowadzenie sporu, w którym organ I instancji broni swego stanowiska. Zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. dotyczyła decyzji Prezydenta Miasta Poznania o umorzeniu postępowania administracyjnego, a więc rozstrzygnięcia czysto procesowego, niedotyczącego bezpośrednio interesów miasta Poznania. Wskazanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze Prezydenta Miasta Poznania jako organu właściwego do rozpoznania sprawy administracyjnej nie ma nic wspólnego z podlegającą sądowej ochronie samodzielnością gminy w zakresie wykonywania przez nią zadań własnych. Zadania orzecznicze organu administracji publicznej przypisane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi nie są bowiem zadaniami własnymi tej jednostki samorządowej. Powiedziano już bowiem, że w postępowaniu administracyjnym wójt (prezydent miasta) nie występuje jako organ osoby prawnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze weryfikując w postępowaniu odwoławczym decyzję procesową prezydenta miasta wypowiada się więc jedynie w kwestii kompetencji procesowych tego organu I – instancyjnego, a nie w kwestii interesów miasta. Ma oczywiście rację wnoszący skargę kasacyjną, że interes prawny strony postępowania sądowoadministracyjnego może wynikać z przepisów prawa publicznego. Z powodów wyżej podanych wskazane w skardze kasacyjnej przepisy prawa ustrojowego w rozpatrywanej sprawie takiego interesu prawnego nie uzasadniają. Na zakończenie należy podnieść zastrzeżenia dotyczące sposobu sformułowania podstaw skargi kasacyjnej. Kasator ten sam przepis ustawy procesowej (art. 50 § 1 p.p.s.a.) kwalifikuje jako przepis prawa procesowego i jednocześnie jako przepis prawa materialnego. Przypisywanie mu dwoistej natury nie jest prawidłowe. W art. 50 § 1 p.p.s.a. chodzi o uprawnienie w znaczeniu procesowym, a nie materialno - prawnym. Jest to procesowa reguła legitymizująca do wniesienia skargi. Przepis ten nie przesądza zresztą o istnieniu tego uprawnienia bezpośrednio (poza prokuratorem, Rzecznikiem Praw Obywatelskich oraz organizacją społeczną). Posługując się w pozostałym zakresie kategorią interesu prawnego odsyła, co do zasady, do przepisów prawa materialnego, co nie daje podstawy do zaliczenia samego tego odesłania do prawa materialnego. Mając to wszystko na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieuzasadnioną i dlatego na podstawie art. 184 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.