II OSK 3197/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2206/16 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 8 września 2017 r., VII SA/Wa 2206/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę J. B. (dalej skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z [...] lipca 2016 r., znak: [...] wydaną w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji. Wyrok wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z [...] lipca 2012 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta [...] (dalej PINB) nakazał J. i C. B. (dalej strony) rozbiórkę samowolnie wykonanej rozbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce o nr geod. [...], położonej przy ul. [...] w [...], a także zobowiązał do zabezpieczenia przed zawaleniem pozostałej - po wykonanej rozbiórce - części budynku i poinformował o możliwości odbudowy budynku po uprzednim uzyskaniu pozwolenia na budowę. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej WINB) z [...] sierpnia 2012 r., znak: [...]. Skarżący, reprezentowany przez adwokata, wniósł o uchylenie, na podstawie art. 161 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej k.p.a.), decyzji z [...] sierpnia 2012 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z [...] lipca 2012 r. Decyzją z [...] maja 2016 r., nr [...] GINB odmówił uchylenia decyzji WINB z [...] sierpnia 2012 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji PINB z [...] lipca 2012 r., wskazując na brak przesłanek do uchylenia decyzji ostatecznej, określonych w art. 161 § 1 k.p.a. Decyzją z [...] lipca 2016 r. GINB, na skutek odwołań wniesionych przez strony, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] maja 2016 r. W uzasadnieniu GINB podniósł nadzwyczajny charakter postępowania prowadzonego w trybie art. 161 § 1 k.p.a. W ocenie organu, argumentacja wnioskodawcy nie może skutkować wzruszeniem ostatecznej decyzji rozbiórkowej w tym trybie, ponieważ ani treść tej decyzji, ani jej wykonanie nie stwarza realnego zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzkiego. Organ wskazał, że nakaz orzeczonej rozbiórki dokonanej samowolnie rozbudowy powinien doprowadzić obiekt do stanu poprzedniego. GINB wskazał, że w tej sprawie jako źródło niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego wnioskodawcy podnoszą okoliczność niewykonalności decyzji. W ich ocenie, przebywanie po rozbiórce na pobyt stały w tym budynku zagraża ich bezpieczeństwu i praktycznie powoduje, że budynek traci funkcję mieszkalną. Odnosząc się do tego zarzutu organ podniósł, że nakazana rozbiórka (według schematu rozbiórki załączonego do decyzji organu I instancji) wykonanej rozbudowy budynku, przeprowadzona (jak nakazuje decyzja o nakazie rozbiórki) pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, nie daje podstaw do stwierdzenia o istnieniu stanu zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi. Techniczne wykonanie rozbiórki z zachowaniem bezpieczeństwa pod nadzorem właściwej osoby, tj. osoby posiadającej uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi w specjalności konstrukcyjno-budowlanej oraz właściwe zabezpieczenie przed zawaleniem budynku, nie stwarza realnego zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzkiego. Organ nie podzielił również zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Wyjaśnił, że prawidłowość ustaleń i podjętej po przeprowadzeniu postępowania decyzji o nakazie rozbiórki była badana przez WSA w Białymstoku, który wyrokiem z 18 kwietnia 2013 r., II SA/Bk 805/12, oddalił skargę stron na ww. decyzję. Ponadto, prawidłowość rozstrzygnięcia sądu I instancji została potwierdzona wyrokiem NSA z 4 kwietnia 2015 r., II OSK 2081/13, którym oddalono skargę kasacyjną stron. Organ podniósł, że jest związany stanowiskiem sądu administracyjnego wyrażonym w tej sprawie i nie może ponownie dokonywać ustaleń i oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Ponadto, orzekając w trybie art. 161 § 1 k.p.a., nie jest w żaden sposób związany przedłożoną opinią techniczną I. K. wskazującą, że dokonanie rozbiórki groziłoby narażeniem na utratę życia lub zdrowia. Skargę na decyzję złożył skarżący, reprezentowany przez adwokata, zarzucając naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Skarżący wniósł o zmianę decyzji z [...] lipca 2016 r. przez uchylenie decyzji ostatecznej i uchylenie decyzji z [...] sierpnia 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji PINB z [...] lipca 2012 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę WSA uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem wydane w sprawie rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 161 § 1 k.p.a. Przepis ten zawiera odstępstwo od podstawowej zasady stabilności decyzji ostatecznych. Wobec powyższego, organ decydujący o uchyleniu innej decyzji ostatecznej z powołaniem się na ten przepis ma obowiązek ustalić, że istotnie zachodziła w sprawie sytuacja (stan zagrożenia) w nim określona. Przesłanki z art. 161 § 1 k.p.a. nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej tylko ścisłej. Podstawę zastosowania tego przepisu stanowią skutki faktyczne decyzji istotne dla stanów opisanych w tym przepisie. Sporna decyzja rozbiórkowa, której wzruszenia w trybie art. 161 § 1 k.p.a. domaga się skarżący, zawiera nakaz adresowany do stron dotyczący rozbiórki samowolnie wykonanej rozbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce o nr geod. [...], położonej przy ul. [...] w [...], a także zabezpieczenia przed zawaleniem pozostałej po wykonanej rozbiórce części budynku i poinformowania o możliwości odbudowy budynku po uprzednim uzyskaniu pozwolenia na budowę. Z wniosku o uchylenie decyzji rozbiórkowej oraz skargi wynika, że źródła zagrożenia życia lub zdrowia ludzkiego skarżący upatruje w tym, że wykonanie decyzji rozbiórkowej zagraża wprost życiu lub zdrowiu mieszkańców budynku, ponieważ przebywanie po rozbiórce na pobyt stały w tym budynku zagraża ich bezpieczeństwu i praktycznie powoduje, że budynek traci funkcję mieszkalną. W ocenie WSA, powołane przez skarżącego okoliczności, nie pozwalają na przyjęcie, że zagrożenie wskazanych w art. 161 § 1 k.p.a. dóbr jest realne i obiektywnie udowodnione (wykazane), a ponadto wynika z treści samej decyzji rozbiórkowej. Z okoliczności tych nie wynika bowiem, aby występował bezpośredni związek między wykonaniem decyzji rozbiórkowej, a niebezpieczeństwem dla życia lub zdrowia ludzkiego. Za trafne uznać należy stanowisko organu, że nakazana decyzją z [...] lipca 2012 r. rozbiórka (zgodnie z załączonym do tej decyzji schematem), przeprowadzona zgodnie z tą decyzją pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane do kierowania robotami w specjalności konstrukcyjno-budowlanej nie daje podstaw do stwierdzenia, że zagraża ona życiu lub zdrowiu ludzi. WSA podzielił pogląd organu nadzoru budowlanego, że techniczne wykonanie rozbiórki z zachowaniem wskazanych w kwestionowanej decyzji rozbiórkowej zasad bezpieczeństwa oraz właściwe zabezpieczenie przed zawaleniem budynku nie stwarza realnego zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzkiego. Zdaniem WSA, GINB nie naruszył także wymienionych w skardze przepisów postępowania. Organ nadzoru budowlanego wziął bowiem pod uwagę wszelkie te okoliczności, które przy ocenie sprawy mogły mieć znaczenie prawne. Wyjaśnił też z jakich przyczyn argumentacja skarżącego nie mogła wywołać zamierzonego skutku. Jednocześnie, oceniając sprawę GINB kierował się prawidłową wykładnią art. 161 § 1 k.p.a. Poza tym, z akt sprawy wynika, że kwestionowana decyzja ostateczna o nakazie rozbiórki pozostaje w obrocie prawnym, a przeprowadzone postępowanie w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności nie doprowadziło do wyeliminowania tej decyzji z obrotu. WSA zauważył nadto, że skarżący miał możliwość legalizacji spornej rozbudowy budynku. Skoro inwestor nie skorzystał z tej możliwości, to nie może teraz podnosić argumentu, że nie można w inny sposób usunąć z obrotu prawnego decyzji nakazującej rozbiórkę. W skardze kasacyjnej J. B., reprezentowany przez adwokata, zaskarżył wyrok z 8 września 2017 r. w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 161 § 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki w postaci realnego zagrożenia dla życia i zdrowia ludzkiego oraz ważnych interesów państwa, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 8 k.p.a., skutkujące nieuwzględnieniem ciążącego na organie obowiązku uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela oraz zaufania obywatela do państwa, 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a., skutkujące nieuwzględnieniem obowiązku rozpatrzenia całego materiału dowodowego, tj. "oceny technicznej" autorstwa inż. I. K., opinii technicznej inż. T.J. B. oraz opinii Przedsiębiorstwa [...] w [...], 4) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak uzasadnienia Sądu w zakresie nieuwzględniania przez organy przesłanki stanu zagrożenia ważnym interesom państwa oraz brak uzasadnienia Sądu co do oceny dowodów w postaci "oceny technicznej" autorstwa inż. I. K., opinii technicznej inż. T.J. B. oraz opinii Przedsiębiorstwa [...] w [...]. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz przyznanie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny ograniczony był do sformułowanych we wniesionym środku odwoławczym podstaw w postaci naruszenia przepisów postępowania, które nie zasługiwały na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie sąd I instancji prawidłowo dokonał wykładni art. 161 § 1 k.p.a. i doszedł do przekonania, że w odniesieniu do wykonania obowiązku ustalonego w decyzji z [...] lipca 2012 r. nie zaistniały przesłanki do jej uchylenia. W doktrynie akcentowany jest wyjątkowy charakter tej regulacji, polegający na wystąpieniu stanu zagrożenia dóbr określonych w art. 161 § 1 k.p.a. Właściwy organ może działać tylko w niezbędnym zakresie, jeżeli w inny sposób nie można usunąć powstałego zagrożenia. Organ powinien szukać wszelkich możliwych w danej sytuacji rozwiązań, zanim zdecyduje się na konieczną ewentualność w postaci uchylenia decyzji w trybie, o którym stanowi art. 161 k.p.a. O wyjątkowości tego trybu świadczy także ograniczenie właściwości do uchylenia lub zmiany decyzji tylko do organów wysokiego stopnia (Z. Janowicz, K.p.a. Komentarz, Warszawa-Poznań 1992, s. 409). Trudno byłoby przyjąć, ażeby tryb ten, określany także mianem tzw. stanu nagłej konieczności administracyjnej (tak zob. J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz, Warszawa 2011, s. 625) miał znajdować zastosowanie względem decyzji o rozbiórce samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego, która funkcjonuje w obrocie prawnym po dokonaniu jej kontroli tak w ramach wewnątrzadministracyjnego trybu weryfikacji, jak i kontroli sądowoadministracyjnej. Po zakończeniu procesu tej kontroli nie zaistniały w sprawie takie nowe okoliczności, które czyniłyby jej rezultat nieadekwatnym do zaistniałej rzeczywistości, i które uzasadniałyby konieczność skorzystania z nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji, o której stanowi art. 161 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, działanie skarżącego kasacyjnie nakierowane jest na uniknięcie wykonania decyzji z [...] lipca 2012 r., z której treścią się nie zgadza. Zostało to zresztą wprost przyznane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Tymczasem nadzwyczajne tryby postępowania nie mogą być traktowane w kategoriach dalszych możliwości kontynuacji sporu z administracją publiczną, po wyczerpaniu trybu przewidzianego przez przepisy prawa. Sąd I instancji nie naruszył wskazanych w podstawach kasacyjnych przepisów dotyczących obowiązku ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz oceny materiału dowodowego. Zarówno GINB w uzasadnieniu decyzji z [...] lipca 2016 r., jak i WSA w pisemnych motywach zaskarżonego wyroku odnieśli się do treści oceny technicznej inż. I. K. przyjmując, że ani treść obowiązku, ani jego wykonanie nie stwarza realnego zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzkiego. Nie istnieje bezpośredni związek między wykonaniem decyzji, a niebezpieczeństwem dla życia i zdrowia ludzi. Nakaz orzeczonej rozbiórki dokonanej samowolnie rozbudowy ma na celu doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego, w jakim on istniał bez zagrożenia życia lub zdrowia ludzkiego. Roboty rozbiórkowe mają zostać przeprowadzone pod nadzorem osoby mającej uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, co stanowi dodatkową okoliczność przemawiającą za profesjonalnym sposobem wykonania prac rozbiórkowych, a tym samym uniknięciem zagrożenia wystąpienia cennych dóbr o których stanowi art. 161 § 1 k.p.a. Podzielając ustalenia oraz tok rozumowania przedstawiony przez GINB, sąd I instancji wyjaśnił w jaki sposób dokonał kontroli decyzji z [...] lipca 2016 r. oraz poprzedzającego jej wydanie postępowania. Podejmowanie dyskusji z treścią wskazanych w podstawach kasacyjnych opinii miałoby jedynie charakter polemiczny, nie prowadząc do zmiany rozstrzygnięcia sprawy. Sąd I instancji nie naruszył art. 7 i 8 k.p.a. Przywołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyroki dotyczą zupełnie innych stanów faktycznych i nie mogą zostać w prosty sposób porównane do realiów niniejszej sprawy. Skarżący kasacyjnie próbuje przy tym kontynuować proces kontroli legalności decyzji z [...] lipca 2012 r., który został zakończony prawomocnym orzeczeniem NSA. Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, z mocy art. 171 p.p.s.a. jest związany tym orzeczeniem. Dopiero jego niedostrzeżenie prowadziłoby do naruszenia wskazanych w podstawach kasacyjnych ogólnych zasad prawa. W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wyjątkowo, tj. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wydanego wyroku, co wynika z treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39). Zatem zarzut jego naruszenia należy powiązać z ewentualnym uchybieniem innemu przepisowi, czego w skardze kasacyjnej nie dokonano. Poza tym raz jeszcze trzeba powtórzyć, że sąd I instancji dostrzegł wymienione w podstawie kasacyjnej opinie techniczne, nie dając wiary ich wnioskom, opierając się w tej materii na ustaleniach dokonanych przez GINB. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.