II OSK 3360/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant asystent sędziego Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. P. i G. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 września 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 358/17 w sprawie ze skarg M. C., J. C., G. P. i I. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od I. P. i G. P. solidarnie na rzecz M. C. i J. C. solidarnie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 4 września 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 358/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] października 2016 r., nr [...], Prezydent Miasta T. zatwierdził inwestorom – M. C. i J. C. projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę "budynku gospodarczego na działce nr [...] zlokalizowanej w K. przy ul.[...]" w granicy z działką nr [...] oraz w odległości 1,50 m do granicy z działką nr [...]. Odwołanie od ww. decyzji wnieśli G. P. i I. P. (właściciele sąsiedniej nieruchomości). Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] uchylił ww. decyzję organu I instancji i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W ocenie Wojewody, § 25 ust. 2 pkt 1 lit. a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu Gminy K. (uchwała Rady Gminy K. nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r.; [...]) wprost wskazuje, że forma architektoniczna oraz geometria dachu, kolorystyka i użyte materiały elewacyjne nowych obiektów gospodarczych winny być dostosowane do budynku podstawowego na działce, np. mieszkalnego, nie może być potraktowane jako zalecenie, które może być spełnione bądź nie, w zależności od odrębnych przepisów (tutaj warunków technicznych). Zastosowanie wyjątku (§ 25 ust. 2 pkt 1 lit. c) dopuszczającego usytuowanie przedmiotowego budynku gospodarczego (przy granicy i w zbliżeniu 1,5 m do granicy) byłoby możliwe jedynie wówczas, jeśli inwestycja ta byłaby zgodna z wyżej przytoczonym przepisem planu. W ocenie Wojewody, budynek o płaskim dachu (nachylenie połaci 6°), pokryty od strony granicy z sąsiednimi działkami ciemnoszarymi płytami elewacyjnymi lub gontem bitumicznym, nierozprzestrzeniającymi ognia (NRO), a od strony działki inwestora okładziną drewnianą w kolorze brązowym, w żaden sposób nie koresponduje z budynkiem mieszkalnym inwestorów w kolorze beżowym, z dachem o nachyleniu połaci powyżej 30°, krytym grafitową dachówką. W związku z powyższym Wojewoda stwierdził, że nie jest możliwa realizacji przedmiotowej inwestycji w miejscu wskazanym przez inwestorów, ponieważ nie jest ona zgodna z obowiązującym planem miejscowym, a tym samym narusza także § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skargi od ww. decyzji wnieśli M. C. i J. C. oraz G. P. i I. P.. W odpowiedzi na skargi Wojewoda [...] wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 4 września 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 358/17, uwzględnił skargę M. C. i J. C.. W ocenie Sądu, przyjęta w projekcie budowlanym forma architektoniczna, geometria dachu i kolorystyka przedmiotowego budynku, nie oznacza, że parametry projektowanego budynku nie są dostosowane do budynku mieszkalnego. Konieczne jest tu dokonanie oceny ładu urbanistycznego na terenie planowanego przedsięwzięcia. Jeśli przyjąć, za organem konieczność aby parametrów obiektów budowlanych były takie same, wówczas budynek gospodarczy powinien być swego rodzaju miniaturą budynku "głównego". Trudno takie rozwiązanie uznać za estetyczne i spełniające kryteria ładu urbanistycznego. Istota tego problemu staje się widoczna dopiero po analizie istniejącej zabudowy. Na nieruchomości będącej własnością G. i M. P. znajduje się budynek gospodarczy (czy też wiata, jak to określa właściciel nieruchomości) o parametrach bardzo zbliżonych do budynku, którego dotyczy postępowanie. Może to świadczyć o zachowaniu ładu urbanistycznego, jeśli budynki gospodarcze na sąsiednich działkach będą miały zbliżone parametry. Zatem zarzuty skargi M. i J. C. należy uznać za mające uzasadnione podstawy. Wojewoda [...] ponownie rozpatrując sprawę powinien dokonać oceny zamierzenia nie tylko ze względu na poszczególne jego parametry, ale głównie poprzez to, czy planowany budynek będzie stanowił kontynuację istniejącego ładu urbanistycznego (dostosowanie do istniejącej zabudowy). Odnosząc się do zarzutów skargi G. i M. P. Sąd uznał, że są one niezasadne, a dokonane przez Wojewodę ustalenia są trafne. Pierwszy z nich dotyczy błędnego obliczenia powierzchni zabudowy. Trafnie organ nie wliczył powierzchni niezadaszonego tarasu. Powołana w tym zakresie Polska Norma PL-ISO 9836:1997 wskazuje wyraźnie, że "powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu" Nie można więc twierdzić, iż niezadaszony taras o niewielkiej wysokości powinien być uznany za element pierwszorzędny (skoro np. schody zewnętrzne uznawane są za element drugorzędny). W ocenie Sądu, trafnie Wojewoda uznał również, iż planowane przedsięwzięcie spełnia kryterium powierzchni biologicznie czynnej. Krąg wysypany piaskiem nie może w żaden sposób być uznany za powierzchnię utwardzoną. Mogą tam zachodzić procesy biologiczne. Wykorzystywany jest on do sezonowego rozkładania basenu, co nie zmienia jego charakteru. Stąd będący konsekwencją zarzut uznania, iż po odliczeniu wyżej wymienionej powierzchni powierzchnia biologicznie czynna wynosi 39,77%, jest niezasadny. Niezależnie od tego różnica 0,23% jest tak niewielka, iż mieści się ona w granicach błędu pomiarowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli G. P. i I. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. - art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż istniejący ład urbanistyczny stanowi kryterium badania zgodności projektu budowlanego podczas, gdy kryterium zgodności stanowią ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w toku postępowania, a więc w szczególności § 25 ust. 2 pkt 1 lit. a tiret 5, tiret 9 i tiret 11 planu miejscowego dotyczące dopuszczalnej intensywności zabudowy działki oraz wymaganego poziomu powierzchni czynnej działki; - art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego przez niewłaściwe zastosowanie skutkujące brakiem uwzględnienia interesu skarżących jako właścicieli nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących, w aspekcie wpływu projektowanego budynku na funkcjonalność i estetykę ich posesji; - § 3 pkt 22 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, iż utwardzony nasyp piaskowy znajdujący się pod basenem stanowi powierzchnię biologicznie czynną, Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. przez uchylenie decyzji Wojewody w całości podczas, gdy wadliwość obejmowała jedynie część decyzji – jej uzasadnienie; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. przez uznanie, że wskazywane przez skarżących braki w postępowaniu dowodowym nie stanowią podstawy do uchylenia decyzji Wojewody, który był obowiązany uzupełnić postępowanie dowodowe w istotnym dla sprawy zakresie, tj. przeprowadzenia dowodu oględzin i opinii biegłego wskazywanych przez skarżących, która to czynność powinna zostać zlecona organowi rozpatrującemu sprawę w pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. C. i J. C. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego. W skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny Sądu I instancji, zgodnie z którą nie można w niniejszej sprawie doszukać się niezgodności przedmiotowej inwestycji z § 25 ust. 2 pkt 1 lit. a tiret 5, tiret 9 i tiret 11 planu miejscowego, a tym samym stwierdzić, że ocena Sądu prowadzi do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Odnośnie wyliczenia wskaźnika intensywności zabudowy, skarga kasacyjna opiera się na pozaprawnej argumentacji. Nie istnieją bowiem przepisy prawa, które nakazywałyby uwzględnienie powierzchni niezadaszonych tarasów przy obliczaniu powierzchni zabudowy, która służy do ustalenia wskaźnika intensywności zabudowy. Co prawda, w planie miejscowym w § 5 pkt 7 zdefiniowano pojęcie "wskaźnika intensywności zabudowy" jako wskaźnik wyrażający stosunek powierzchni zabudowy do powierzchni działki lub terenu wg wzoru I=Pz/T, gdzie I=wskaźnik intensywności zabudowy, Pz=powierzchnia zabudowy, T=powierzchnia działki lub terenu (co odpowiada treści § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać m.in. wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu). Jednak już nie zdefiniowano, jak należy wyliczyć powierzchnię zabudowy. Nie można w tym zakresie jako nośnika normy prawnej uznać Normy Polskiej PN-ISO 9836:1997, ponieważ przepisy prawa inwestycyjno-budowlanego nie odnoszą się do ww. Normy. Posłużenie się ww. Normą należy zaś rozpatrywać w kategoriach racjonalnego działania. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o normalizacji Polska Norma jest przyjęta w drodze konsensu; zaś w art. 2 pkt 1 tej ustawy ustawodawca wskazał, że normalizacja to działalność zmierzająca do uzyskania optymalnego, w danych okolicznościach, stopnia uporządkowania w określonym zakresie, poprzez ustalanie postanowień przeznaczonych do powszechnego i wielokrotnego stosowania, dotyczących istniejących lub mogących wystąpić problemów. Skoro występuje metoda wyliczenia powierzchni zabudowy, która jest powszechnie akceptowalna, trudno także normatywnie przeciwstawić się posłużeniu się taką metodą w trakcie postępowania administracyjnego. W przeciwnym razie wymagane jest przedstawienie argumentacji, która bardziej racjonalnym nakazywałaby posłużenie się inną metodą wyliczania powierzchni zabudowy. Ponadto plan miejscowy został uchwalony w stanie prawnym, w którym art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierał definicji pojęcia "wskaźnika intensywności zabudowy", w odróżnienia od aktualnego brzmienia ww. przepisu, zgodnie z którym intensywność zabudowy to wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. W tych okolicznościach, także z uwagi na treść art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, ustawy o ochronie zabytków i opieki nad zabytkami (Dz. U. z 2010 r. Nr 130, poz. 871) nie można interpretować treści planu w odniesieniu do definicji legalnej wskaźnika intensywności zabudowy zawartej aktualnie w art. 15 ust. 2 pkt 6, ponieważ omawiany wskaźnik planu miejscowego został ustalony w oparciu o inną treść art. 15 ust. 2 pkt 6. W tych warunkach prawnych sprawy, z uwagi na brak wskazania w przepisach powszechnie obowiązujących sposobu/metody liczenia powierzchni zabudowy, do której odwołuje się treść planu, dla wyliczenia wskaźnika intensywności zabudowy, racjonalnym było posłużenie się przyjętą w ww. Normie Polskiej metodą obliczania powierzchni zabudowy. Przypomnieć w tym miejscu należy, że PN-ISO 9836:1997 w pkt 5.1.2 dotyczy powierzchni zabudowy. Przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez budynek w stanie wykończonym (pkt 5.1.2.1). Z kolei w pkt 5.1.2.2 wskazano, iż powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Do powierzchni zabudowy nie wlicza się: - powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu; - powierzchni elementów drugorzędnych, np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego; - powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze (np. szklarnie, altany, szopy). Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej ww. Norma Polska nie uprawnia do przyjęcia, że każde części obiektów budowlanych wystające ponad powierzchnię terenu wlicza się do powierzchni zabudowy. Metoda ta wskazuje wyłącznie to jakich elementów nie wlicza się do powierzchni zabudowy. Nie wskazuje, jak argumentuje się w skardze kasacyjnej, że tarasy podlegają wliczeniu do powierzchni zabudowy. Zasadniczo bowiem zgodnie z treścią tej Normy powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu, na co też wskazano w skardze kasacyjnej, jak i w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Ponadto ww. Norma jedynie przykładowo wymienia powierzchnię elementów drugorzędnych, które nie podlegają wliczeniu do powierzchni zabudowy. W tych warunkach nie było błędem zaliczenie przez Sąd I instancji tarasu jako elementu drugorzędnego, którego powierzchni nie wlicza się do powierzchni zabudowy. Należy też uwzględnić, że wskaźnik intensywności zabudowy ma służyć jak racjonalnemu wykorzystaniu danej nieruchomości na określony cel, w tej sprawie dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, gdzie też dopuszcza się m.in. nowe budynki gospodarcze. Parametr ten nie służy dla ustalenia dokładnego sposobu zagospodarowania powierzchni terenu nieruchomości, ponieważ w innym wypadku zbędne byłoby ustalanie innych wskaźników wiążących się z wymogami utrzymania określonych parametrów na gruncie, jak np. wskaźnika minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, który tak jak w tej sprawie umożliwia w większym procencie zagospodarowanie (przekształcenie) terenu nieruchomości, bo w 60%; zaś maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy ustalono na 0,25, co pozwala objęcie powierzchnią zabudowy, ale tylko w określonym przypadku, maksymalnie 25% terenu nieruchomości. Nie oznacza to, że budowa tarasu nie jest istotnym elementem w procesie inwestycyjno-budowlanym. Ten element inwestycji jest bowiem brany przy obliczaniu kubatury obiektu budowlanego. Ponadto wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej na podstawie kolorystyki planowanego budynku gospodarczego oraz kąta nachylenia jego dachu nie można uznać, że projektowany budynek nie jest dostosowany do budynku podstawowego, tj. jednorodzinnego. Ma rację w tym zakresie Sąd I instancji, że nie chodzi o dokładne odwzorowanie formy architektonicznej. Istotne jest zaś czy budynek gospodarczy będzie pasował do budynku jednorodzinnego pod względem formy architektonicznej, geometrii dachu i kolorystyki. W niniejszej sprawie nie wykazano aby można było w tym zakresie doszukać się naruszenia prawa. Projektowany budynek gospodarczy przedstawia nieskomplikowaną formę, która nie wyróżnia się szczególnymi walorami architektonicznymi i może pasować do różnej zabudowy, w tym jednorodzinnej. Brak jest również podstaw do uznania, że wskazywany w sprawie krąg wysypany piaskiem nie stanowi powierzchni biologicznie czynnej. Tego rodzaju struktury nie stanowią przeszkody dla naturalnej wegetacji roślin i retencji wód opadowych na działce inwestorów. Zgodnie z definicją legalną "terenu biologicznie czynnego" jest to teren o nawierzchni urządzonej w sposób zapewniający naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych (§ 3 pkt 22 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). W skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny w tym zakresie. Jeśli zaś chodzi o sposób posadowienia projektowanego budynku w stosunku do granicy działki sąsiedniej, uprawnienie inwestora w tym zakresie wynika z przepisów prawa (§ 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie umożliwia posadowienie budynku gospodarczego 1,5 m od granicy działki), które abstrahują od okoliczności posadowienia przy granicy działki sąsiedniej roślin ogrodowych. W skardze kasacyjnej nie przywołano żadnych innych przepisów, które ograniczałyby prawa inwestora. Dlatego właściciel sąsiedniej nieruchomości nie może gołosłownie powoływać się w tym zakresie na prawne naruszenie własnego interesu, który uniemożliwiałby inwestorowi skorzystanie z jego praw w ramach obowiązującej zasady wolności budowlanej, wyrażonej w art. 4 Prawa budowlanego. Tego rodzaju argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej wskazuje na istnienie interesu faktycznego, a nie – prawnego. W konsekwencji nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, że naruszone zostały uzasadnione interesy osób trzecich, o jakich mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawo budowlane w zw. z § 25 ust. 2 pkt 1 lit. a tiret 5, tiret 9 i tiret 11 planu oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, a także § 3 pkt 22 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. W konsekwencji w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny Sądu I instancji, która stanowiła podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Stwierdzone przez Sąd uchybienia zawarte w zaskarżonej decyzji świadczą nie tylko o wadliwości uzasadnienia, lecz także rozstrzygnięcia jakie podjął Wojewoda. Ponadto brak skutecznego podważenia oceny Sądu w zakresie wskaźników zabudowy oraz brak wykazania naruszenia interesu prawnego w związku ze wskazywanym posadowieniem projektowanego budynku względem sąsiedniej granicy nie stanowi wystarczającej podstawy do twierdzenia, że w jakiejś części materiał dowodowy wymaga uzupełnienia przez organ administracyjny przez dokonanie dodatkowo oględzin nieruchomości, czy też przeprowadzenia dowodu z opinii biegłych, tym bardziej, że w skardze kasacyjnej nie przywołano w tym zakresie odpowiednich przepisów procedury administracyjnej, które miałyby zostać naruszone. Samo zaś przywołanie art. 138 § 2 K.p.a. nie jest w tym zakresie wystarczające, ponieważ przepis ten stanowi podstawę do wydania decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy, ale właśnie w sytuacji wykazania w jakim konkretnie zakresie doszło do naruszenia przepisów postępowania; co niewątpliwie wiąże się z koniecznością wskazania, o które przepisy procedury administracyjnej chodzi. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.