II OSK 1244/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1866/17 w sprawie ze skargi H. K. i A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 6 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1866/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "Sąd I Instancji") oddalił skargę H.K. i A.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], Starosta P. uzgodnił warunki zabudowy dla inwestycji dotyczącej budowy 44 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz 1 budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Zażalenia na ww. postanowienie wnieśli: E.K., M. K. i M. K. oraz H.K. i A.K.. Postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: "Kolegium"), działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "K.p.a."), stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu przedmiotowego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowi przepis art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2017r, poz. 1073 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."), w myśl którego decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaje się po uzgodnieniu z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych – do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Uzgodnień tych dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. Inwestorem był F. sp. k., co oznacza, że tylko ten podmiot był uprawniony do wniesienia zażalenia na postanowienie Starosty P. Skargę na powyższe postanowienie Kolegium wnieśli do Sądu I instancji H.K. i A.K. (dalej: "Skarżący"). Wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zwrot kosztów postępowania sądowego. Zarzucili naruszenie art. 7 K.p.a., art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "P.p.s.a.") w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 i 2 K.p.a. poprzez ich zastosowanie oraz art. 53 ust. 5 u.p.z.p. W uzasadnieniu Skarżący podnieśli, że złożone przez nich zażalenie było uzasadnione. Ponadto prawo do zażalenia wynika z elementu obiektywnego w postaci istnienia normy prawnej je przewidującej. Skarżący powołali się w tym zakresie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2016 r. o sygn. akt II OSK 2351/14. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 6 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1866/17, Sąd I Instancji oddalił przedmiotową skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd ten wskazał, że brak legitymacji do zaskarżenia stanowi podstawę do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania (zażalenia) z przyczyn podmiotowych. Jak przyjmuje się w doktrynie, niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych stwierdzoną w formie postanowienia należy odnieść do przypadków gdy z okoliczności sprawy wynika wprost ograniczenie podmiotowe, a zatem gdy tak stanowi expressis verbis prawo i nie zachodzi konieczność czynności wyjaśniających. Zdaniem Sądu I instancji, takim przepisem w niniejszej sprawie jest art. 53 ust. 5 u.p.z.p., który wprost stanowi jakiemu podmiotowi przysługuje prawo wniesienia zażalenia. Skoro skarżący nie są inwestorem, zasadne było stwierdzenie niedopuszczalności wniesionego przez nich zażalenia na podstawie art. 134 K.p.a. Odnośnie zarzutów skargi dotyczących odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy to Sąd I instancji podniósł, że organ odwoławczy, rozpatrując kwestię dopuszczalności odwołania (zażalenia), nie jest uprawniony do merytorycznej oceny sprawy, w której wniesiono to odwołanie. Ocena taka jest możliwa dopiero po stwierdzeniu, że odwołanie jest dopuszczalne. Podobnie sąd administracyjny, rozpoznając skargę na postanowienie o uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania (zażalenia), nie jest uprawniony do oceny legalności decyzji wydanych wcześniej w tym samym postępowaniu administracyjnym, jak również nie może przywrócić stronie terminu do wniesienia odwołania. Tym samym zarzuty te pozostają bez znaczenia dla przedmiotu niniejszej sprawy, jaką jest niedopuszczalność zażalenia. H.K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika (dalej: "Skarżąca kasacyjnie"), nie zgodziła się z powyższym orzeczeniem Sądu I instancji i wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie następujących przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania: 1. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a, w zw. z art. 50 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 172 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego poprzez bezpodstawne uznanie, iż Skarżącemu nie przysługuje status strony postępowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym z uwagi na to, że nie jest ani właścicielem gruntu, ani inwestorem, gdyż Skarżący posiadając grunty przyległe zmeliorowane tą samą zlewnią posiada faktyczny interes prawny; 2. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nie zgromadzenie a tym samym nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący stanu faktycznego i prawnego nieruchomości objętych postępowaniem. Mając na uwadze powyższe Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o przekazanie sprawy ponownie do rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów procesu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Zgodnie z treścią art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie ustaleń oraz oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Przechodząc do analizy zarzutów skargi kasacyjnych należy zauważyć, że ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675) wprowadziła zmianę do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym istotną z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy. W myśl art. 70 pkt 6 lit. b) tej ustawy, art. 53 ust. 5 u.p.z.p. otrzymał brzmienie: "Uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie – uzgodnienie uważa się za dokonane". Z treści cytowanych przepisów wynika wprost, że wprowadzając wskazaną zmianę art. 53 u.p.z.p. ustawodawca świadomie i celowo pozbawił inne – poza inwestorem – strony postępowania możliwości zaskarżenia postanowienia uzgodnieniowego. Powyższa ustawa o wspieraniu rozwoju usług – zgodnie z jej art. 87 – weszła w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem art. 29, który wszedł w życie po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia. Oznacza to, iż zaczęła obowiązywać od [...] lipca 2010 r. i od tego też dnia obowiązuje art. 53 ust. 5 ustawy planistycznej o przedstawionej wyżej treści. Mając na uwadze powyższe, od dnia [...] lipca 2010 r. wyłączona została możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego przez inny podmiot, aniżeli inwestor. Zażalenie w niniejszej sprawie zostało wniesione po tej dacie. W przedmiotowej sprawie jest bezsporne, że Skarżąca kasacyjnie nie jest inwestorem, jest nim bowiem F. sp. k. z siedzibą w W.. Konstrukcja normy prawnej wyrażonej w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. oznacza, że innym podmiotom (poza inwestorem) nie przysługuje prawo złożenia zażalenia na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia. Brak natomiast legitymacji do zaskarżenia decyzji (postanowienia) stanowi podstawę do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania (zażalenia) z przyczyn podmiotowych. Skoro zatem Skarżąca kasacyjnie nie jest inwestorem, zasadne było stwierdzenie niedopuszczalności wniesionego przez nią zażalenia na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 53 ust. 5 u.p.z.p. Mając na uwadze powyższe, pierwszy zarzut skargi kasacyjnej należy uznać na bezpodstawny. Odnośnie do drugiego zarzutu, dotyczącego braku zgromadzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i braku należytego rozpatrzenia stanu faktycznego i prawnego nieruchomości objętych postępowaniem – również ten zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Po pierwsze, nie został on należycie uzasadniony, a więc Skarżąca kasacyjnie zaniechała wykazania, w jakim konkretnie zakresie ustalenia Sądu I instancji okazały się niepełne. Po drugie, Nie sposób dopatrzyć się w przedmiotowej sprawie jakichkolwiek zaniedbań Sądu I instancji, dotyczących nienależytego rozpatrzenia stanu faktycznego i prawnego nieruchomości objętych postępowaniem. Stan faktyczny sprawy nie jest skomplikowany, a wywód Sądu I instancji był kompletny, jasny i logiczny. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, przytoczony w skardze (również w skardze kasacyjnej) wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2016 r. o sygn. akt II OSK 2351/14 nie odnosi się do stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, ponieważ dotyczył on postępowania nadzwyczajnego. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.