VI SA/Wa 764/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2017 r. sprawy ze skargi E. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji (w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego) oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2017 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a., art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1659 ze zm.) i art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania E. T. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. stwierdzającą wygaśnięcie z dniem [...] listopada 2015 r. decyzji Zarządu Dróg Miejskich Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. wydanej na wniosek E. T. wobec nie dopełnienia przez stronę warunku określonego w pkt 2 tej decyzji. Uzasadniając swoje stanowisko organ przytoczył treść przepisów stanowiących materialno prawną podstawę rozstrzygnięcia i wyjaśnił, że Zarząd Dróg Miejskich decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. udzielił E. T. zezwolenia na zajęcie odcinka pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w rejonie ul. [...] o powierzchni 36,34 m2 wg lokalizacji szczegółowej określonej na planie sytuacyjnym, stanowiącym załącznik nr 1 do niniejszej decyzji, na okres od dnia 1 sierpnia 2015 r. do dnia 31 grudnia 2015 r. oraz umieszczenie w nim całorocznego ogródka gastronomicznego zgodnie z projektem organizacji ruchu Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. W pkt 2 tej decyzji ustalono warunki zajęcia pasa drogowego, stanowiące do niej załącznik nr 2. W pkt 10 załącznika nr 2 zapisano zaś, iż właściciel obiektu zobowiązany jest do nieodstępowania terenu osobom trzecim i nie umieszczania reklam bez zgody zarządu drogi. W trakcie kontroli dokonanej w dniu 20 listopada 2015 r. stwierdzono, że w kiosku handlowym nr 2, przy którym funkcjonuje ogródek gastronomiczny, umieszczone są automaty do gier o niskich wygranych. Ponadto w ogródku gastronomicznym usytuowany został bankomat. Na zewnętrznych ścianach ogródka gastronomicznego umieszczone zostały reklamy. Stan ten potwierdza protokół z dnia [...] listopada 2015 r. (k. 2 akt sprawy) i dokumentacja fotograficzna z dnia [...] listopada 2015 r. (k. 2/1 i 2/2 akt sprawy). Organ stwierdził, że Zarząd Dróg Miejskich miał podstawę prawną do określenia warunków zajęcia pasa drogowego a strona była zobowiązana do ich przestrzegania. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wykazał, że odwołująca się naruszyła warunki określone w zezwoleniu. Skoro więc odwołująca się naruszyła warunki określone w zezwoleniu, to konsekwencją tego było zastosowanie przez organ I instancji art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. T. wniosła o uchylenie wydanych w sprawie decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Podniosła zarzut naruszenia: -art. 107 § pkt 3 k.p.a. poprzez zdawkowe i lakoniczne uzasadnienie decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji, które w żaden sposób nie wyjaśnia dlaczego organ nie dał wary wyjaśnieniom strony; -art. 9 k.p.a., poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na prawa i obowiązki skarżącej, co w konsekwencji doprowadziło do doniosłego w skutkach naruszenia przez skarżącą warunków decyzji i braku możliwości poprawy swojego działania. W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła i szczegółowo uzasadniła podniesione zarzuty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone decyzje nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. W działaniu organu Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca. Zasadnicze materialnoprawne ramy postępowania w tej sprawie wyznacza przepis art. 39 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.), zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi (...), wydawanym w formie decyzji administracyjnej. W decyzji, o której mowa w ust. 3, określa się w szczególności: rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym (...). Z kolei na podstawie art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza - w drodze decyzji - jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona niedopełniła tego warunku. Warunek stanowi element dodatkowy decyzji związany jednakże z treścią jej rozstrzygnięcia, i to w sposób wpływający na skutki prawne wywierane przez decyzję (J. Borkowski, Zmiana i uchylanie, s. 173–174). Warunek, tak samo jak termin, staje się integralną częścią rozstrzygnięcia sprawy w decyzji. W języku potocznym słowo "warunek" oznacza "czynnik wyznaczający lub umożliwiający zajście określonego zdarzenia, zjawiska, stanu rzeczy, przyczyna, zastrzeżenie dotyczące wykonania czegoś" (zob. B. Dunaj, Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1996, s. 1207). W znaczeniu prawnym warunek to zdarzenie, które jest przyszłe i niepewne, ponieważ może się pojawić lub też nie. Zgodnie z doktryną prawa administracyjnego, zamieszczenie w treści decyzji administracyjnej warunku powoduje, że jej prawne skutki zależą w całości od zdarzenia, które staje się treścią warunku. Z zaistnieniem zdarzenia może być związany skutek zawieszający lub rozwiązujący konkretnego rozstrzygnięcia – w związku z powyższym, warunek wywołujący takie skutki nosi nazwę warunku zawieszającego lub też rozwiązującego. W momencie zaistnienia zdarzenia, które jest treścią warunku rozwiązującego skutki prawne decyzji administracyjnej ustają i można stwierdzić wygaśnięcie decyzji. Ziszczenie się zaś warunku zawieszającego, który odracza wykonanie praw lub obowiązków wynikających z decyzji administracyjnej skutkuje możnością wykonania decyzji (zob. m.in. J. Borkowski, Decyzja administracyjna, Łódź–Zielona Góra 1998, s. 75; Janowicz, Komentarz, 1995, s. 257). Słusznie podkreśla T. Woś, że zawarte w komentowanym artykule sformułowanie "stwierdza (...) wygaśnięcie" oznacza, że organ administracji publicznej jest obowiązany do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji warunkowej w każdym przypadku niewykonania warunku. Należy przyjąć, że w tym trybie powinny być eliminowane z obrotu prawnego zarówno decyzje zawierające warunek rozwiązujący, jak i zawieszający (T. Woś, Termin, warunek i zlecenie w prawie administracyjnym, PiP 1994, Nr 6, s. 22). Warunek, o jakim mowa w art. 162 § 1 pkt 2 KPA, może być więc zarówno warunkiem rozwiązującym, jak i zawieszającym. Sąd uznał, że organ prawidłowo stwierdził wygaśniecie decyzji zezwalającej skarżącej na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. albowiem decyzja ta została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku jakim było nieodstępowanie terenu osobom trzecim i nie umieszczanie reklam bez zgody zarządu drogi. I tak, wskazać należy, że w decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r. zezwolono skarżącej na zajęcie pasa drogowego ul. [...] rej. ul. [...] pod całoroczny ogródek gastronomiczny o powierzchni 36,34 m² od dnia 1 sierpnia 2015 r. do dnia 31 grudnia 2015 r. W treści tej decyzji zastrzeżono, że właściciel obiektu zobowiązany jest do nieodstępowania terenu osobom trzecim i nie umieszczania reklam bez zgody zarządu drogi. Ani sam fakt zastrzeżenia tego warunku w decyzji, ani jego treść nie budziły zastrzeżeń skarżącej, która ustaleń organu nie podważa. Skarżąca stwierdza, że nie została w sposób wyczerpujący poinformowana, że naruszenie wskazanych w decyzji warunków w konsekwencji będzie skutkować decyzją o stwierdzeniu jej wygaśnięcia. Brak było również pouczenia, że nawet jednorazowe ich naruszenie może doprowadzić do takiej sytuacji i nawet naprawa swojego działania nie wpłynie na poprawę sytuacji prawnej skarżącej, która po uzyskaniu informacji, iż jej działanie było niezgodne z warunkami decyzji, niezwłocznie zaprzestała naruszeń w postaci umieszczenia reklam w postaci tablicy i semafor. Nadto organ wydający decyzję o udzieleniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie wyjaśnił w sposób wystarczający, że wydzierżawienie 1 m2 powierzchni w celu posadowienia na nim bankomatu wyczerpuje stan faktyczny wskazany w warunkach decyzji. Tym bardziej, że dzierżawa takiego fragmentu obejmuje bardzo niewielki fragment powierzchni objętej zezwoleniem. A dodatkowo, stanowiło spore ułatwienie dla klientów ogródka gastronomicznego i było przez nich oczekiwane. Zdaniem skarżącej tak niewielkie naruszenie stanowi wątpliwą przesłankę do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Stwierdzić należy, że stan faktyczny sprawy nie jest sporny i ustalony zostal na podstawie materiału dowodowego, w skład którego wchodzą protokół kontroli z dnia 20 listopada 2015 r. oraz dokumentacja fotograficzna. Przekonanie skarżącej, iż poprzez wydzierżawienie niespełna 1 m2 powierzchni ogródka gastronomicznego a także pokontrolne usunięcie reklam, nie naruszyła warunku określonego w zezwoleniu nie mogło doprowadzić do odstąpienia od stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o zezwoleniu. Jak trafnie zauważył organ, każda osoba na rzecz której wydawane jest zezwolenie jest zobowiązana do przestrzegania warunków korzystania z zajętego pasa drogowego. Co więcej, nie sposób nie dostrzec, co najwyraźniej umknęło skarżącej, że do wniosku o wydanie przedmiotowego zezwolenia dołączyła oświadczenie, że nie będzie prowadzić działalności handlowej w tym promocyjnej i informacyjnej a w punkcie 5 decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego wyraźnie wskazano, że organ zastrzega możliwość wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a w przypadku niedopełnienia któregokolwiek z warunków. Skoro więc skarżąca naruszyła warunki określone w pkt 10 załącznika nr 2 do decyzji zezwalającej to konsekwencją tego było zastosowanie przez organ art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a Sąd zauważa, że niewątpliwie to organy obarczone zostały obowiązkiem wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Niemniej jednak ich obowiązek w ww. zakresie nie jest nieograniczony. Obciąża on organy jedynie do momentu uzyskania pewności w zakresie stanu faktycznego sprawy. Innymi słowy organ nie ma obowiązku dalszego poszukiwania dowodów jeśli uzna, że stan faktyczny sprawy został dostatecznie ustalony. Także ocena materiału dowodowego została zastrzeżona organom w ramach swobodnej oceny dowodów uwzględniającej ocenę faktów mających znaczenie prawne na podstawie zasad doświadczenia życiowego i reguł logicznego wnioskowania (art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.). Przy tej ocenie organ nie jest skrępowany żadnymi regułami formalnymi. Uwzględniając powyższe Sąd stwierdza, że dokonując oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego organ odwoławczy nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów, wskazał fakty, które uznał za udowodnione i dowody, na których się oparł. Faktem jest, że organ odwoławczy nie odniósł się w zaskarżonej decyzji do wszystkich twierdzeń skarżącej, niemniej jednak racje argumentacyjne organu były wystarczające dla uzasadnienia podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, stąd Sąd ww. zakresie nie dostrzegł takiego naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd uznał, że wydając rozstrzygnięcie organy działały na podstawie przepisów prawa, prowadziły postępowanie w sposób budzący zaufanie do organów i podjęły wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Sąd nie stwierdził więc naruszenia przez organy orzekające w sprawie podnoszonych przez skarżącą przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia, 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. ----------------------- 6