II GSK 4270/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz Sędzia del. NSA Stanisław Śliwa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 764/17 w sprawie ze skargi E. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 września 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 764/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Warszawie oddalił skargę E. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w Warszawie z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Okoliczności faktyczne sprawy są następujące. Decyzją Zarządu Dróg Miejskich (ZDM) w W. z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] zezwolono E. T. na zajęcie pasa drogowego ul. [...] rej. ul. [...] pod ogródek gastronomiczny o pow. 36,34 m.kw. od dnia 1 sierpnia 2015 r. do dnia 31 grudnia 2015 r. Dnia [...] listopada 2015 r. przeprowadzona została przez ZDM kontrola, w czasie której stwierdzone zostało, że w ogródku gastronomicznym będącym własnością E. T. i usytuowanym bezpośrednio przy kiosku handlowym umieszczony jest bankomat. Na zewnętrznych ścianach tego ogródka umieszczone zostały reklamy bez zgody zarządcy drogi. Ponadto, w kiosku handlowym nr 2, przy którym ogródek się znajduje umieszczone są automaty do gier o niskich wygranych. ZDM, decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., działając na podstawie art. 162 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", stwierdził wygaśnięcie z dniem [...] listopada 2015 r. swojej decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r. Wskazał, że zgodnie z ust. 1 pkt 3 warunków zajęcia pasa drogowego, stanowiących załącznik nr 2 do decyzji z [...] sierpnia 2015 r., właściciel obiektu zobowiązany jest do użytkowania terenu jedynie na cel określony w decyzji. Ponadto, według ust. 1 pkt 5 wspomnianych warunków, właściciel obiektu zobowiązany jest do nieumieszczania poza granicami terenu objętego decyzją elementów wyposażenia, zaś zgodnie z ust. 1 pkt 10 do nieodstępowania terenu osobom trzecim i nieumieszczania reklam bez zgody zarządcy drogi. Wobec dostrzeżenia naruszenia tych warunków organ stwierdził wygaśnięcie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. Po rozpoznaniu odwołania E. T. od tej decyzji, SKO w Warszawie, decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. utrzymało w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie. Organ podkreślił, że ZDM uprawniony był z mocy art. 39 ust. 3 i ust. 3a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.), określanej w dalszej części jako "u.d.p." do określenia warunków zajęcia pasa drogowego. Strona, która uzyskała decyzję o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego obowiązana była do przestrzegania określonych w niej warunków. E. T. naruszyła niewątpliwie te warunki poprzez umieszczenie w kiosku handlowym automatów do gier, zaś w ogródku gastronomicznym bankomatu oraz reklam. Udostępniła tym samym teren osobom trzecim oraz umieściła reklamę bez zgody zarządcy drogi. Potwierdziła to zresztą w złożonym odwołaniu, w którym stwierdziła, że uważała, iż wydzierżawiając 1 m.kw. powierzchni ogródka nie uchybi warunkom zezwolenia, a nadto, że po kontroli usunęła przedmiotowe reklamy, a zatem zaprzestała naruszania obowiązku. Tym samym, zaistniały, w ocenie Kolegium, podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ZDM z [...] sierpnia 2015 r. WSA w Warszawie, wyrokiem z dnia 6 września 2017 r., oddalił skargę E. T. na decyzję SKO w Warszawie z [...] stycznia 2017 r. Sąd uznał, że organ prawidłowo stwierdził wygaśnięcie decyzji zezwalającej skarżącej na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 162 § 1 pkt 2 K.p.a., albowiem decyzja ta została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku jakim było nieodstępowanie terenu osobom trzecim i nieumieszczanie reklam bez zgody zarządu drogi. Warunek ten nie został tymczasem dochowany. Sąd podniósł, że stan faktyczny sprawy nie jest sporny i ustalony został na podstawie materiału dowodowego, w skład którego wchodzą protokół kontroli z dnia [...] listopada 2015 r. oraz dokumentacja fotograficzna. Przekonanie skarżącej, iż poprzez wydzierżawienie niespełna 1 m.kw. powierzchni ogródka gastronomicznego, a także pokontrolne usunięcie reklam, nie naruszyła warunku określonego w zezwoleniu nie mogło doprowadzić do odstąpienia od stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o zezwoleniu. Jak trafnie zauważył organ, każda osoba na rzecz której wydawane jest zezwolenie jest zobowiązana do przestrzegania warunków korzystania z zajętego pasa drogowego. Nie sposób też, w ocenie Sądu, nie dostrzec, że do wniosku o wydanie przedmiotowego zezwolenia dołączyła oświadczenie, że nie będzie prowadzić działalności handlowej w tym promocyjnej i informacyjnej, a w punkcie 5 decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego wyraźnie wskazano, że organ zastrzega możliwość wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 2 K.p.a w przypadku niedopełnienia któregokolwiek z warunków. Skoro więc skarżąca naruszyła warunki określone w pkt 10 załącznika nr 2 do decyzji zezwalającej, to konsekwencją tego było zastosowanie przez organ art. 162 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd zauważył równocześnie, że organ odwoławczy nie odniósł się w zaskarżonej decyzji do wszystkich twierdzeń skarżącej, niemniej jednak racje argumentacyjne organu były wystarczające dla uzasadnienia podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, stąd Sąd ww. zakresie nie dostrzegł takiego naruszenia art. 107 § 3 K.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku E. T. zakwestionowała go w całości wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi co do istoty oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przez Prezydenta [...] W., polegającego na zdawkowym i lakonicznym uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wygaśnięcie innej decyzji, które w żaden sposób nie wyjaśniało, dlaczego organ nie dał wiary jej wyjaśnieniom, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 9 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przez Prezydenta [...] W. w postaci braku należytego i wyczerpującego informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na jej prawa i obowiązki, co w konsekwencji doprowadziło do doniosłego w skutkach naruszenia przez nią warunków decyzji i braku możliwości poprawy działania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), a więc w tych granicach, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określono w art. 183 § 2 P.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie prawa polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy tj. na treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Nie można uznać za uzasadniony pierwszego z zarzutów dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo wadliwości uzasadnienia decyzji organów. Stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uznające, że stwierdzone uchybienia w uzasadnieniu decyzji organu II instancji są uchybieniami, które nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy zasługuje na aprobatę. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przewiduje możliwość uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji w przypadku stwierdzenia, że zauważone naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W analizowanej sprawie sytuacji takiej nie było. Prawdą jest, że organ II instancji nie odniósł się w zaskarżonej decyzji do wszystkich twierdzeń skarżącej, co zauważył Sąd I instancji, jednak stanowisko że dostrzeżone naruszenie przepisów postępowania nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy jest trafne, bowiem argumenty podniesione w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji były wystarczające do uzasadnienia podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. W szczególności organ wskazał, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2015 r. zezwalająca E. T. na zajęcie pasa drogowego ul. [...] rej. ul. [...] pod ogródek gastronomiczny o pow. 36,34 m2 od dnia 1 sierpnia 2015 r. do dnia 31 grudnia 2015 r. została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę warunku, jakim było nieodstępowanie terenu osobom trzecim i nieumieszczanie reklam bez zgody zarządcy drogi. Z ustalonego na podstawie materiału dowodowego i niespornego stanu faktycznego wynika fakt wydzierżawienia około 1 m2 w celu umieszczenia tam bankomatu oraz umieszczenie reklam na zewnętrznych ścianach ogródka działkowego. Dokonane ustalenia w powiązaniu z zawartym w decyzji zastrzeżeniem o możliwości wygaszenia decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 2 K.p.a. w przypadku niedopełnienia przez stronę ustalonych warunków czynią zaskarżoną decyzję trafną, a stwierdzone naruszenie przepisów postępowania nie mogło mieć dla sprawy istotnego znaczenia. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy był również fakt pokontrolnego usunięcia umieszczonych reklam na zewnętrznych ścianach ogródka działkowego oraz niewielka powierzchnia gruntu zajętego przez bankomat. Nie zasługuje również na uwzględnienie drugi z podniesionych zarzutów dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 9 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przepisów postępowania w postaci braku należytego i wyczerpującego informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na jej prawa i obowiązki. Uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że organy nie dopuściły się naruszenia przepisu art. 9 K.p.a. jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oczywiste. Uzasadniając tę część skargi kasacyjnej Kasator wskazał na brak wyczerpującego poinformowania skarżącej, że naruszenie wskazanych w decyzji warunków będzie skutkować jej wygaszeniem. Powołuje się również na brak pouczenia o skutkach naruszenia warunków w przypadku jednorazowości naruszenia i wydzierżawienia nawet tak niewielkiej powierzchni z przeznaczeniem jej pod bankomat. Z treści załącznika do decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 zezwalającej E. T. na zajęcie pasa drogowego ul. [...] rej. ul. [...] pod ogródek gastronomiczny o pow. 36,34 m2 od dnia 1 sierpnia 2015 r. do dnia 31 grudnia 2015 r. wynika jednoznacznie zakaz udostępniania przedmiotowego terenu osobom trzecim i zakaz umieszczania tam reklam bez zgody zarządu drogi. W przypadku zaistnienia ważnych powodów Zarząd zastrzegł sobie możliwość wygaszenia, na podstawie art. 162 K.p.a., przedmiotowej decyzji. Zawarty w załączniku do decyzji przekaz informacyjny jest jasny i zrozumiały, dlatego nie można uznać, że naruszony został przepis art. 9 K.p.a. Skarżąca kasacyjnie E. T. jest osobą prowadzącą działalność gospodarczą, dlatego trudno jest uznać, że nie rozumie treści skierowanej do niej decyzji administracyjnej, rozstrzygającej złożony przez nią wniosek i wymaga jakichkolwiek dodatkowych pouczeń. Z tych wszystkich przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, dlatego na mocy art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.