I SA/Wa 567/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.), Protokolant ref. staż. Agata Abramowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2017 r. sprawy ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją nr [...] z [...] lutego 2017 r., po rozpatrzeniu odwołania A. A., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] grudnia 2016 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia na rzecz odwołującej się pomocy materialnej mającej na celu wspieranie procesu integracji. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. A. A. – obywatelka [...] , narodowości [...], oraz jej dzieciom [...] i [...] na podstawie ostatecznej decyzji Rady do Spraw Uchodźców z dnia [...] czerwca 2016 r. udzielono na terytorium rzeczypospolitej Polskiej ochrony uzupełniającej. Decyzja ta doręczona został jej pełnomocnikowi w dniu [...] lipca 2016 r. Podaniem złożonym w dniu [...] września 2016 r. w [...] Centrum Pomocy Rodzinie A. A. wystąpiła o udzielenie jej przewidzianej w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. – o pomocy społecznej (Dz.U. z 2016, poz. 930) przywoływanej dalej jako: u.p.s." pomocy w ramach programu integracyjnego dla cudzoziemców. W następstwie rozpoznania tego podania Prezydent [...] decyzją z [...] grudnia 2016 r., utrzymaną w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] lutego 2017 r., działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył zainicjowane nim postępowanie administracyjne. W motywach decyzji organy wskazywały, iż udzielenie cudzoziemcowi, który na terenie Rzeczypospolitej Polskiej uzyskał ochronę uzupełniająca pomocy mającej na celu wspieranie procesu jego integracji, udziela się - stosownie do art. 91 ust. 3 u.p.s. - na jego wniosek złożony w terminie 60 dni od dnia uzyskania przez niego wspomnianej ochrony. Termin ten zaś jest terminem zawitym prawa materialnego, co oznacza, że jego uchybienie wywołuje skutek w postaci wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. W rozpoznawanej sprawie natomiast, w związku z doręczeniem decyzji o udzieleniu wnioskodawczyni ochrony uzupełniającej w dniu [...] lipca 2016 r., sześćdziesięciodniowy termin na złożenie skuteczne podania o przyznania pomocy dla cudzoziemca, upłynął ostatecznie [...] września 2016 r. Składając zatem w tym względzie podanie [...] września 2016 r uchybiła ona temu terminowi. Rozpatrzenie merytoryczne spóźnionego wniosku i udzielenie pomocy w ramach systemu integracyjnego dla cudzoziemców stanowiłoby więc naruszenie prawa. Organy wskazywały przy tym, że termin prawa materialnego nie podlega przywróceniu. W toku postępowania poprzedzającego wydanie tych decyzji A. A. w wyjaśnieniach z dnia [...] października 2016 r., jak też w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, podnosiła argument, że złożenie podania [...] września 2016 r., było efektem błędnego skierowania jej na dzień [...] września 2016 r. do siedziby [...] Centrum Pomocy Rodziny przy ul. [...] w [...], gdzie dopiero poinformowano ją, że musi się udać do sekcji zajmującej się cudzoziemcami przy ul. [...]. Jednakże wówczas było już za późno na dojechanie i złożenie podania. W odwołaniu od decyzji wskazywała ponadto, że rozmawiając telefonicznie z pracownikiem urzędu przy ul. [...] została poinformowana, że będzie mogła złożyć wniosek w dniu [...] września 2016 r. Uznawała przy tym, że wobec skontaktowania się z organem telefonicznie w ostatnim dniu terminu i składając podanie o wsparcie w formie ustanej, dochowała terminu z art. 91 ust 3 u.p.s. Wnioskowała przy tym o przeprowadzenie na tę okoliczność dowodu z przesłuchania jej męża, monitoringu z wizyty w placówce przy [...] oraz z bilingów połączeń. W przedmiocie tych argumentów, jak też wniosków dowodowych zgłaszanych w odwołaniu Kolegium nie zajęło stanowiska. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] A. A. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania: 1. art. art. : 7, 75, 77, 78 i 80 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie i ustalenie stanu faktycznego sprawy, w szczególności momentu i sposobu złożenia wniosku oraz organu, w którym wniosek złożono, niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego, podczas gdy prawidłowo ustalone okoliczności faktyczne sprawy dałyby podstawę do uznania, że wniosek o udzielenie pomocy mającej na celu wspieranie procesu integracji złożony został w terminie; 2. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do okoliczności faktycznych, wniosków dowodowych i twierdzeń prawnych przedstawionych przez stronę w toku postępowania, w tym w szczególności w odwołaniu od decyzji organu I instancji, skutkiem czego treść zaskarżonej decyzji de facto uniemożliwia jej merytoryczną weryfikacje, jako że nie jest możliwe ustalenie stanowiska organu II instancji do wskazanych dowodów i twierdzeń; 3. art. 9 k.p.a. poprzez akceptację przez organ II instancji faktu udzielenia stronie przez organ I instancji nieprawdziwej informacji dotyczącej możliwości złożenia wniosku w terminie późniejszym niż [...] września 2016 r., bez ujemnych skutków prawnych takiego działania; 4. art. 63 § 1 w zw. z art. 65 § 2 1 i 2 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie daty złożenia przedmiotowego wniosku, podczas gdy prawidłowe ustalenie stanu sprawy oraz prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów winna prowadzić do wniosku, że wniosek złożono w terminie w formie ustnej; 5. art. 75 k.p.a. w zw. z art. 78 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów wskazanych przez stronę w toku postępowania, w tym w odwołaniu oraz nie wydanie żadnego rozstrzygnięcia (postanowienia) w tym przedmiocie, podczas gdy okoliczności sprawy wymagały i uzasadniały dalsze wyjaśnienie zaistniałych wątpliwości przez organ II instancji, który miał ku temu kompetencje w ramach ww. przepisów k.p.a.; 6. art. 91 ust. 3 u.p.s. poprzez wadliwe przyjęcie i podzielenie stanowiska organu I instancji, iż nie istnieją okoliczności uzasadniające złożenie wniosku po upływie terminu i umożliwienie przyznania pomocy w sytuacji, gdy do przekroczenia terminu doszło w szczególnych i niezawinionych okolicznościach, w sytuacji gdy odpowiedzialność za to ponoszą organy administracji publicznej. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w obszernych motywach skargi, wniosła ona o uchylenie zakwestionowanej decyzji jak też uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W uzupełnieniu skargi, ustanowiony z urzędu dla skarżącej pełnomocnik, podniósł nadto zarzut, iż organy obu instancji w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć nie wyjaśniły podstawy prawnej przyjęcia stanowiska, że termin określony w art. 91 ust. 3 u.p.s. jest terminem zawitym prawa materialnego, a nie procesowym, jak np. termin do złożenia skargi o wznowienie postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna, gdyż zakwestionowana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydana została z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej. W sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzja organy obu instancji stanęły na stanowisku, że wniosek A. A. złożony w formie pisemnej w siedzibie organu w dniu [...] września 2016 r. o udzielenie jej przewidzianej w ustawie o pomocy społecznej pomocy mającej na celu wspieranie procesu jej integracji, złożony został z uchybieniem przewidzianego na dokonanie tej czynności terminu określonego w art. 91 ust. 3 powołanej ustawy, który z kolei jako termin prawa materialnego jest nieprzywracalny. To zaś obligowało organ do umorzenia wywołanego nim postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość (art. 105 § 1 k.p.a.) W rozpoznawanej sprawie okolicznością niesporna jest, że uzyskanie przez A. A. i jej dzieci ochrony uzupełniającej na terenie Rzeczypospolitej Polskiej nastąpiło w dniu [...] lipca 2016 r., tj. dniu doręczenia jej ostatecznej decyzji Rady do Spraw Uchodźców z [...] czerwca 2016 r. udzielającej wyżej wymienionej wspomnianej ochrony. Z tą zaś datą art. 91 ust. 3 u.p.s. wiąże rozpoczęcie biegu sześćdziesięciodniowego terminu na złożenia przez cudzoziemca podania o przyznanie mu pomocy mającej na celu wspieranie jego integracji, zwanej przez ustawodawcę "pomocą dla cudzoziemca". Przepis ten stanowi bowiem, iż "pomocy dla cudzoziemca udziela się na wniosek cudzoziemca złożony do starosty, za pośrednictwem powiatowego centrum pomocy rodzinie, w terminie 60 dni od dnia uzyskania przez cudzoziemca w Rzeczypospolitej Polskiej statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej lub uzyskania przez niego zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznością, o której mowa w art. 159 ust. 1 pkt 1 lit. c lub d ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach". Poza sporem jest również, iż pisemny wniosek o udzielenie wskazanej pomocy złożyła ona osobiście w dniu [...] września 2016 r., co wynika zarówno z uwidocznionej w nim daty jego sporządzenia jak też umieszczonej na wniosku prezentaty Kancelarii [...] Centrum Pomocy Rodzinie. W tym stanie rzeczy to konkretne podanie bez wątpienia wniesione zostało z uchybieniem ww. terminu, który w tym wypadku upływał w dniu [...] września 2016 r., tj. pierwszym dniu powszednim następującym po sobocie (traktowanej jako dzień równorzędnym z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r.- vide uchwała NSA z 15 czerwca 2011 r. I OPS 1/11, ONSAiWSA 2011/5/95), na którą z kolei przypadał koniec terminu. Powyższe jednak, w realiach rozpoznawanej sprawy nie musi oznaczać, jak przyjął organ pierwszej instancji i co zaakceptowało Kolegium, iż termin na zgłoszenie wniosku o przyznanie pomocy cudzoziemcowi nie został przez A. A. w rzeczywistości dochowany. Jak bowiem podnosiła ona w odwołaniu w ostatnim dniu terminu (tj. [...] września 2009 r) w formie ustnej, telefonicznie, wyraziła wobec pracownika urzędu obsługującego organ pierwszej instancji wolę złożenia takiego wniosku. Wyjaśniała przy tym obszernie przyczyny jakie legły u podstaw takiego jej działania, jak też wskazywała dowody jakich przeprowadzenia oczekiwała na potwierdzenie powyższej okoliczności. Do tych twierdzeń i wniosków dowodowych Kolegium w żaden sposób w swoich rozważaniach się nie ustosunkowało. Godzi się zaś zauważyć, że te mogą mieć fundamentalne znaczenie przy ocenie zagadnienia dochowania terminu złożenia przez nią wniosku, o którym mowa w art. 91 ust. 3 u.p.s. Żaden bowiem przepis ustawy o pomocy społecznej, ani mającego zastosowanie w sprawie rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 kwietnia 2015 r. w sprawie udzielania pomocy cudzoziemcom (Dz.U. z 2016 r., poz. 1837) nie nakłada na cudzoziemca obowiązku składania podania o pomoc osobiście w siedzibie organu, ani by przybierało ono formę pisemną. Wprawdzie ust. 5 art. 91 u.p.s. nakłada obowiązek zawarcia we wniosku określonych w tym przepisie pisemnych deklaracji i oświadczeń cudzoziemca, jednakże dla oceny zachowania przezeń terminu złożenia wniosku, brak takich oświadczeń, nie może mieć znaczenia relewantnego. Oznacza jedynie, że wniesione podanie obarczone jest brakami formalnymi, które winne być usunięte na wezwanie organu na zasadach w art. 64 § 2 k.p.a. Artykuł 63 § 1 k.p.a. z kolei dopuszcza wnoszenie podań ustanie do protokołu. Tego rodzaju forma co do zasady zakłada osobisty (lub przez pełnomocnika) udział w czynności procesowej jednostki, na co wskazuje, z jednaj strony fakt, że żądanie musi być zgłoszone do protokołu, a z drugiej, że protokół ów, w myśl art. 68 § 2 k.p.a., po jego odczytaniu obecnym, winien być przez biorących biorący udział w czynności (a więc także przez stronę) podpisany. Powyższe w ocenie Sądu nie wyklucza jednak możliwości uznania żądania wszczęcia postępowania zgłoszonego telefonicznie jako podania ustanego w rozumieniu ww. przepisu, jeśli taki sposób działania jednostki w konkretnej sprawie podyktowany był splotem szczególnych okoliczności (związanych np. z cechami osobistymi strony, uwarunkowaniami zewnętrznymi w jakich do tego doszło, informacjami udzielanymi wówczas jednostce przez pracownika organu itp.). O ile czynność taka zostanie następnie zatwierdzona przez stronę, a sam fakt uprzedniej jej realizacji telefonicznie nie budzi wątpliwości. Przy czym za równoznaczne z jej zatwierdzeniem traktować należy także złożenie w późniejszym terminie tożsamego co do przedmiotu objętego żądaniem zgłoszonym telefonicznie, podania pisemnego. Zgodnie bowiem z zasadą prowadzenia postępowania przez organy administracji publicznej w sposób pogłębiający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), jak też respektowania w nim słusznego interesu jednostki (art. 7 k.p.a.), oraz zasadą informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich prawa i obowiązków (art. 9 k.p.a.), organy winny interpretować zachowania strony w sposób jak najdalej służący ochronie jej praw. Nie mogą zwłaszcza wykorzystywać na niekorzyść obywatela wywołanego przez siebie (nawet nieświadomie) błędnego rozumienia przez stronę prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2010 r., VIII SA/Wa 560/10, Lex nr 760322). Tak zaś natomiast należałoby by potraktować przekazanie skarżącej w trakcie rozmowy telefonicznej z urzędnikiem [...] Centrum Pomocy Rodzinie w dniu [...] września 2016 r. informacji o możliwości skutecznego złożenia podania w dniu następnym (na co wskazywała ona w odwołaniu). O ile oczywiście okoliczności te zostałyby potwierdzone w toku postępowania wyjaśniającego, którego przeprowadzenia w rozpoznawanej sprawie, jak już zaznaczono, Kolegium zaniechało. Ograniczając w istocie swoje rozważania do powielenia argumentów organu pierwszej instancji. Konsekwencją zaś takiego sposobu procedowania odwołania był brak ustalenia w postępowaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze istotnych elementów stanu faktycznego sprawy warunkujących prawidłowe zastosowanie norm prawa materialnego, a przez to naruszenie w sposób mający wpływ na wynika sprawy przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przez co z kolei podjęte przez ów organ rozstrzygnięcie oceniane być musi jako zapadło z istotnym naruszeniem ustanowionej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z tej wszak wynika obowiązek ponownego rozpoznaniu sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy w jej całokształcie. Dla jego wypełnienia zatem nie jest wystarczające przytoczenie przez Kolegium uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, bez dokonania własnych w tym zakresie ocen czy analiz, ani odniesienia się do argumentów i twierdzeń strony. Nie mogło zwolnić Kolegium z tego obowiązku także subiektywne przekonanie o braku konieczności przeprowadzenia dodatkowego postepowania wyjaśniającego czy dowodów. Zwłaszcza, jeśli wniosek o ich przeprowadzenie wprost przez stronę został w odwołaniu sformułowany. Właściwe zachowanie tej zasady wymaga bowiem, jak podkreśla się w orzecznictwie, nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z nich postępowania merytorycznego tak, by dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie argumenty (por. wyrok NSA z dnia 9 września 2016 r. II OSK 261/15, Lex nr 2230945). Godzi się jednocześnie zwrócić uwagę, że jako dowód w prawie należy dopuścić wszystko co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 zd. pierwsze k.p.a.). Żądanie zaś przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (art. 78 § 1 k.p.a.). Taka natomiast jest zdaniem Sądu wskazywana przez skarżącą rozmowa telefoniczna z pracownikiem organu, w toku której miało dojść do ustnego złożenie przez nią podania w przedmiocie pomocy cudzoziemcowi. W związku z czym ustalenie okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu tej rozmowy oraz jej treści, będzie miało istotne znaczenie dla oceny zachowania przez stronę przewidzianego w art. 93 ust. 3 u.p.s. terminu wniesienia podania o przyznanie pomocy społecznej, który to termin jak zasadnie wskazywały organy jest terminem prawa materialnego, niepodlegającym przywróceniu. Brak zatem odniesienia się do zgłoszonych wniosków dowodowych w sposób mogący mieć wpływ na wynika sprawy narusza także art. 75 § 1 oraz art. 78 § 1 k.p.a. §w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. Za nieuprawnione natomiast Sąd ocenia stanowisko prezentowane przez pełnomocnika skarżącej, wedle którego termin określony w art. 93 ust. 3 u.p.s. należałoby kwalifikować jako termin prawa procesowego. Tego rodzaju terminy bowiem dotyczą co do zasady dokonywania czynności procesowych i to tylko takich, które stają się aktualne już w toku konkretnego postępowania. Termin prawa materialnego charakteryzuje się zaś tą cechą, że ogranicza w czasie dochodzenie lub realizację praw podmiotowych. W tym wypadku ubiegania się o pomoc mającą na celu integrację cudzoziemca. Jego skuteczny upływ powoduje więc wygaśnięcie określonego prawa podmiotowego lub niemożność jego realizacji. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjnym w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369.), orzekł jak w sentencji. Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku. Przeprowadzi uzupełniające postępowanie wyjaśniające mające na celu weryfikację twierdzeń i argumentów podnoszonych w przez stronę w odwołaniu. W szczególności zwróci się do [...] Centrum Pomocy Rodzinie o ustalenie osoby prowadzącej w dniu [...] września 2016 r. rozmowę ze skarżącą, względnie jej pełnomocnikiem. Wyjaśni czy na tę okoliczność sporządzona została jakakolwiek notatka służbowa. Rozważy także zasadność przeprowadzenia na okoliczność tej rozmowy dowodu z przesłuchania w charakterze świadka owego urzędnika i w zależności od ustaleń stanu faktycznego poczynionych w oparciu o całokształt tak uzupełnionego materiału dowodowego podejmie stosowne rozstrzygnięcia, którego treści obecnie Sąd nie przesądza. Uzasadni je zaś w sposób respektujący dyrektywy sformułowane w art. 107 § 3 k.p.a.