VII SA/Wa 2191/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2017 r. sprawy ze skargi D. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w sprawie przyjęcia zgłoszenia robót niewymagających pozwolenia na budowę oddala skargę Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda, organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji Starosty [...] (dalej: Starosta, organ I instancji) Nr [...] z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...], wnoszącej sprzeciw w stosunku do zgłoszenia robót niewymagających pozwolenia na budowę, polegających na instalacji szyldu reklamowego na budynku nr ewid. [...] obr. [...] w [...] – utrzymał w mocy wyżej opisaną decyzję Starosty. Stan sprawy przedstawia się następująco: W dniu 4 kwietnia 2016 r. [...] (dalej: skarżący, inwestor) zgłosił wykonanie robót budowlanych, polegających na instalacji szyldu reklamowego na budynku na działce nr [...] obr. [...] w [...]. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. na inwestora został nałożony obowiązek uzupełnienia braków w zgłoszeniu, przy jednoczesnym wyznaczeniu terminu do wykonania tego obowiązku (7 dni od daty otrzymania postanowienia). W dniu 27 kwietnia 2016 r. do Starosty wpłynęło pismo inwestora z dnia 22 kwietnia 2016 r., w którym oświadczył, że w dniu 20 kwietnia 2016 r. zostały już zamontowane na budynku, w którym jego firma wynajmuje lokal, pod adresem: [...], ul. [...], dwa szyldy reklamowe, będące przedmiotem zgłoszenia. Poinformował nadto, że szyldy te są reklamami świetlnymi poza obszarem zabudowanym w myśl Prawa o ruchu drogowym. Przyczyną zamontowania szyldów w powyższym terminie były kolejne odległe terminy tych czynności, jakimi dysponowała firma montująca reklamy. Decyzją z dnia [...] maja 2016 r., Nr [...] Starosta, działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., zwana dalej: P.b.) oraz art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23, zwana dalej: k.p.a.), wniósł sprzeciw w sprawie przyjęcia zgłoszenia dotyczącego szyldu reklamowego na budynku na działce nr [...] obr. [...] w [...]. Starosta wskazał, że do wykonania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ nie wniósł sprzeciwu w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia (art. 30 ust. 5 P.b.). Natomiast organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub inne przepisy. W tym wypadku chodzi o naruszenie art. 30 ust. 5 P.b. Od powyższej decyzji inwestor złożył odwołanie, podnosząc, że szyld to informacja wizualna, czyli zewnętrzne oznaczenie stałego miejsca wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej, posiadający czysto informacyjny charakter. Stąd nie jest reklamą ani tablicą reklamową, a więc nie podpada pod tryb zgłoszeniowy. Zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty dotyczącą wniesienia sprzeciwu, podzielając jego zasadność. Wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 P.b., roboty objęte przedmiotowym postępowaniem niewątpliwie wymagają zgłoszenia. Zgodnie z art. 30 ust. 5 P.b., zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Właściwy organ, w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ nie wniósł sprzeciwu w tym terminie. W przedmiotowej sprawie oczywistym jest, że skarżący dokonał zgłoszenia robót budowlanych, jednak rozpoczął je przed terminem wskazanym w zgłoszeniu oraz wynikającym z art. 30 ust. 5 P.b. Okoliczność ta wynika z pisma skarżącego z dnia 22 kwietnia 2016 r., w którym poinformował, że szyldy zamontował 20 kwietnia 2016 r. W związku z tym, organ architektoniczno-budowlany (Starosta) nie mógł już procedować w przedmiocie zgłoszenia wykonanych robót budowlanych, bowiem tryb zgłoszeniowy jest dopuszczalny tylko w odniesieniu do robót jeszcze niewykonanych. Od momentu rozpoczęcia realizacji inwestycji sprawa przechodzi do właściwości organów nadzoru budowlanego, które po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego dokonują wyboru właściwego trybu postępowania. Wojewoda dalej podał, że Starosta miał kompetencje do badania przedmiotowego zgłoszenia, ale w terminie 30 dni od jego dokonania, jednak utracił je w momencie stwierdzenia rozpoczęcia robót budowlanych przed upływem terminu do wniesienia sprzeciwu. Po tym fakcie Starosta był zobowiązany do przekazania sprawy organowi nadzoru budowlanego, zgodnie z jego właściwością, co zresztą uczynił pismem z dnia 2 maja 2016 r., znak: [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniósł inwestor, działający przez profesjonalnego pełnomocnika, który zarzucił organowi odwoławczemu: 1) utrzymanie w mocy niewłaściwego zastosowania przepisu art. 30 ust. 1 P.b. w sytuacji, gdy wykonanie montażu szyldu na elewacji budynku nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych oraz 2) utrzymanie w mocy niewłaściwego zastosowania art. 30 ust. 5 P.b. w sytuacji niewystąpienia przesłanek uzasadniających wniesienie sprzeciwu, określonych przepisami P.b. W związku z powyższym skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał, że w przedmiotowym przypadku nie było konieczne budowanie żadnego rodzaju wsporników, ani dodatkowych elementów celem posadowienia reklam na elewacji budynku. Oznacza to, że posadowienie na budynku tablic reklamowych nie stanowiło ich instalowania, a zatem tablice te nie wymagały ani pozwolenia na budowę, ani nawet ich zgłoszenia. W ocenie skarżącego, w przypadku zakwalifikowania urządzenia reklamowego jako obiektu małej architektury, zgłoszenia wymagałoby usytuowanie go w miejscu publicznym, natomiast umieszczenie go w innej lokalizacji nie byłoby obarczone ani obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, ani też zgłoszenia. Jeśli więc reklama posadowiona jest na prywatnej posesji (tak jak w tej sprawie), poza pasem drogi publicznej, to nie znajduje się w miejscu publicznym, więc przedmiotowe tablice reklamowe nie wymagały trybu zgłoszeniowego. Poza tym, samo wcześniejsze rozpoczęcie zgłaszanych robót budowlanych, a nawet ich wykonanie, nie stanowi podstawy do wniesienia sprzeciwu. Dlatego zarówno decyzja Starosty, jak i zaskarżona decyzja Wojewody zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, bowiem organy nieprawidłowo zastosowały przepis art. 30 ust. 5 P.b. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, istotnych wad w prowadzonym postępowaniu, stwierdzenia przyczyn nieważności postępowania z art. 156 k.p.a. lub stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepis art. 29 ww. ustawy wymienia przypadki, w których pozwolenie na budowę nie jest wymagane, a przepis art. 30 P.b. określa, kiedy wymagane jest dokonanie zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych właściwemu organowi. Przedmiotowe roboty budowlane podlegały procedurze zgłoszenia na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 P.b. jako roboty budowlane polegające na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych. Zdaniem Sądu, skarżący miał tego świadomość, kiedy składał w organie I instancji zgłoszenie w dniu 4 kwietnia 2016 r. Do zgłoszenia dołączył opis i zdjęcie, z których wynika, że chodzi o zainstalowanie dwóch szyldów o wymiarach: 60 cm x 90 cm i 90 cm x 300 cm, wykonanych z elementów konstrukcyjnych z zamocowaniami. Stanowisko zawarte w skardze, że ww. szyldy nie podlegały instalacji, tylko były posadowione, w ocenie Sądu, nie zasługuje na aprobatę. W samym zgłoszeniu skarżący użył słowa "instalacja" i na to wskazują również opis i zdjęcie umieszczenia szyldu. "Instalowanie" oznacza w szczególności przymocowanie, połączenie, złączenie lub przywieszenie określonego urządzenia do istniejącego już podstawowego obiektu budowlanego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2014 r., II SA/Po 616/14, Lex nr 1646262). Z pisma skarżącego z dnia 22 kwietnia 2016 r. wynika, że szyldy montowała mu firma montująca reklamy na budynku, w którym znajduje się najmowany przez niego lokal. Niewątpliwie, jeśli szyldy posiadały elementy konstrukcyjne z zamocowaniami, to podlegały one instalowaniu na budynku, a nie posadowieniu. Zarzut skarżącego zawarty w skardze, iż w sprawie nie ma zastosowania art. 30 ust. 1 P.b. nie zasługuje więc na uwzględnienie. Przystępując do oceny zaskarżonej decyzji wskazać trzeba, że zgodnie z art. 30 ust. 5 P.b., zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu. W powołanym przepisie ustawodawca zakreślił inwestorowi termin, w którym nie może przystąpić do wykonywania robót budowlanych, a organowi termin do ewentualnego wniesienia sprzeciwu. W piśmiennictwie dotyczącym instytucji zgłoszenia wskazuje się, że zgłoszenie jest sui generis wnioskiem o milczącą akceptację organu zgłaszanego zamierzenia budowlanego, a zatem jedynie milczenie organu, czyli niewyrażenie sprzeciwu w formie decyzji w powyższym terminie, uprawnia inwestora do podjęcia robót budowlanych (Z. Niewiadomski (red.): Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2006, s. 366). Należy również podkreślić, że na skutek zgłoszenia robót budowlanych organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wydaje pozytywnej decyzji uprawniającej inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych, jest uprawniony jedynie do wydania decyzji o sprzeciwie. Dopóki nie upłynie wskazany termin, dopóty organ administracji ma kompetencje do wydania decyzji administracyjnej w sprawie sprzeciwu; kompetencji tej nie traci w szczególności na skutek rozpoczęcia przed upływem wskazanego terminu przez inwestora robót budowlanych. W przedmiotowej sprawie skarżący zgłosił zamiar wykonania przedmiotowych robót budowlanych w dniu 4 kwietnia 2016 r., a więc organ I instancji miał czas na złożenie ewentualnego sprzeciwu do 4 maja 2016 r. W dniu [...] kwietnia 2016 r. Starosta wydał postanowienie na podstawie art. 30 ust. 5c P.b. (konieczność uzupełnienia zgłoszenia). Zgodnie z art. 30 ust. 5d P.b., nałożenie obowiązku, o którym mowa w ust. 5c, przerywa bieg terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 P.b., a więc termin ten biegnie od początku od daty uzupełnienia zgłoszenia, co nastąpiło w dniu 27 kwietnia 2016 r. (wpływ pisma skarżącego z dnia 22 kwietnia 2016 r. do organu). Z pisma tego wynikało jednak, że skarżący wykonał już zgłoszone roboty budowlane w dniu 20 kwietnia 2016 r., a więc nie tylko przed datą wskazaną w zgłoszeniu, ale i przed upływem terminu 30 dni na wniesienie sprzeciwu przez organ. Rozpoczęcie robót budowlanych przed upływem terminu 30 dni od dnia ich zgłoszenia nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania w sprawie ich zgłoszenia. Jest to natomiast jedna z okoliczności uzasadniających wniesienie przez organ sprzeciwu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1018/15, publ. cbosa). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że celem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest ani legalizowanie już zrealizowanej inwestycji, ani też nie może taka decyzja dokonywać oceny robót już wykonanych. Oczywistym więc winno być, że pozwolenie na budowę mogło być udzielone przed rozpoczęciem, a nie po zakończeniu robót budowlanych (por. wyroki NSA: z dnia 25 kwietnia 2008 r, sygn. akt II OSK 333/07, publ. LEX nr 468743; z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1763/09, publ. LEX nr 746777). Zasada ta - w świetle art. 30 ust. 5 P.b. - ma również zastosowanie do procedury zgłaszania robót budowlanych, a więc nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie zgłoszenia robót budowlanych w stosunku do robót, które już zostały wykonane. W konsekwencji, wykonanie robót budowlanych przed tym terminem obliguje właściwy organ do wydania decyzji o sprzeciwie, stosownie do art. 30 ust. 6 ust. 2 P.b., który nakazuje wniesienie sprzeciwu w sytuacji, gdy budowa lub wykonywanie robót budowlanych narusza (...) inne przepisy. Tym "innym przepisem" w przedmiotowej sprawie jest art. 30 ust. 5 P.b. Nie jest więc zasadny zarzut skargi, że nie wystąpiły przesłanki uzasadniające wniesienie sprzeciwu. Skarżący nie ma racji, jeśli twierdzi, że samo wcześniejsze rozpoczęcie zgłoszonych robót budowlanych, a nawet ich wykonanie, nie stanowi podstawy do wniesienia sprzeciwu. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane bez naruszenia prawa materialnego, a tym bardziej rażącego naruszenia prawa. Brak było więc podstaw do stwierdzenia nieważności kontrolowanych decyzji, jak również do ich uchylania. Dlatego też Sąd oddalił skargę, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a.