I OSK 2842/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 6 września 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 476/17 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] czerwca 2017 r., [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach na rzecz A. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 6 września 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 476/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, w wyniku rozpoznania skargi A. K., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] czerwca 2017 r., znak [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu [...] kwietnia 2016 r. A. M. (obecnie A. K.) złożyła wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego na syna M. Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. Prezydent Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego przyznał wnioskodawczyni świadczenie wychowawcze w kwocie 500 zł miesięcznie na okres od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. organ I instancji uchylił ww. orzeczenie, uznając za konieczne przeliczenie dochodu rodziny albowiem P. M. nie wchodził już w skład rodziny w wyniku wyroku Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] maja 2016 r., sygn. akt. [...], orzekającego rozwód A. M. z P. M. Wyrok tren uprawomocnił się w dniu 22 czerwca 2016 r. W wyroku tym Sąd powierzył wnioskodawczyni opiekę nad synem, ograniczył władzę rodzicielską ojca do współdecydowania o istotnych sprawach dotyczących dziecka i zasądził alimenty na rzecz dziecka od ojca w wysokości 600 zł miesięcznie. Po rozwodzie rodzina wnioskodawczyni składa się z dwóch osób. W 2014 r. dochód rodziny wynosił 19.530,49 zł, tj. 1.627,54 zł miesięcznie. Dochód na osobę wynosił zatem 813,77 zł i przekraczał kryterium dochodowe uprawniające do uzyskania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. W wyniku rozpatrzenia odwołania A. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach ww. decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego z dnia [...] stycznia 2017 r. Kolegium wskazało, że organ I instancji w celu ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego zasadnie przyjął dochód rodziny z 2014 r. W 2014 r. rodzina wnioskodawczyni składała się z trzech osób, a jej dochód wynosił 19.530,49 zł, tj. 1.627,54 zł miesięcznie, czyli 542,51 zł na osobę. Sytuacja rodziny uległa jednak zmianie, albowiem małżeństwo A. K. zostało rozwiązane wyrokiem Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] maja 2016 r., sygn. akt. [...], który uprawomocnił się w dniu 22 czerwca 2016 r. W wyroku Sąd powierzył wnioskodawczyni opiekę nad synem. W aktach sprawy znajdują się dokumenty potwierdzające, że w 2014 r. dochód rodziny stanowił jedynie dochód A. K. Zmiana składu rodziny z trzech osób na dwie spowodowała, że wzrósł dochód na osobę w rodzinie z kwoty 542,51 zł na kwotę 813,77 zł, co powoduje przekroczenie kryterium dochodowego uprawniającego do uzyskania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, tj. kwoty 800 zł. Wprawdzie zmiana stanu osobowego rodziny nie jest wprost wymieniona jako zdarzenie powodujące utratę lub uzyskanie dochodu, to jednak ze względu na identyczne skutki, jakie okoliczność ta rodzi dla rodziny, dla ustalenia przeciętnego miesięcznego dochodu rodziny należy ją uwzględnić w drodze analogii. Zatem od dnia uprawomocnienia się wyroku rozwodowego należy uaktualnić skład rodziny i jej dochód. Ze składu rodziny należy więc wyłączyć małżonka rozwiedzionego i jego dochód. Nadto Kolegium, przywołując art. 18 ust. 6 oraz art. 27 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, wskazało, że A. K. miała prawo do świadczenia wychowawczego za okres od 1 kwietnia 2016 r. do 31 lipca 2016 r. i utraciła do niego prawo od sierpnia 2016 r., ponieważ wyrok rozwodowy uprawomocnił się w czerwcu 2016 r. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, w przypadku uchylenia decyzji lub jej zmiany, w rozstrzygnięciu nie podaje się daty, od której dokonuje się tej zmiany, albowiem zmiana lub uchylenie następuje z datą wydania decyzji. Podanie daty może nastąpić tylko wówczas, gdy wynika to wprost z przepisów ustawy regulującej daną sprawę. Nie można zatem zarzucić organowi I instancji, że w rozstrzygnięciu o uchyleniu decyzji nie podał daty, od której następuje uchylenie. Natomiast organ powinien w uzasadnieniu decyzji wyjaśnić stronie, od kiedy straci prawo do przedmiotowego świadczenia i z jakich powodów, czego zabrakło i spowodowało, że strona uznała, iż uchylenie decyzji nastąpiło od samego początku, tj. od dnia 1 kwietnia 2016 r. Powyższa wada została jednak naprawiona przez Kolegium. Informację o zmianie sytuacji rodzinnej i dochodowej przekazała do organu I instancji sama A. K., przesyłając prawomocny wyrok rozwodowy, co spowodowało wszczęcie przez organ postępowania wyjaśniającego. W przedmiotowej sprawie organ I instancji nie prowadził dodatkowego postępowania mającego na celu uzupełnienie materiału dowodowego, albowiem dysponował materiałem wystarczającym do rozpatrzenia sprawy. Skargę na powyższe orzeczenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła A. K., podnosząc, że bezsprzecznie przysługuje jej prawo do świadczenia wychowawczego za okres od 1 kwietnia 2016 r. do 31 lipca 2016 r., jednak organ winien decyzję zmienić we właściwym zakresie, tj. przyznać jej świadczenie wychowawcze w kwocie 500 zł na syna M. M. za okres od 1 kwietnia 2016 r. do 31 lipca 2016 r. Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wskazał, że spór w istocie sprowadzał się do tego, że organ I instancji, podobnie jak organ odwoławczy, w rozstrzygnięciu wydanej decyzji nie dał wyrazu temu, z jaką datą nastąpiła utrata przez A. K. prawa do świadczenia wychowawczego. Sąd ten przywołał art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r. poz. 195 z późn. zm.), dalej "ustawa", i powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniósł, że decyzja o zmianie lub uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie rodzinne ma charakter konstytutywny. Decyzja taka powoduje zmianę bądź uchylenie dotychczasowych uprawnień podmiotu. Może zatem wywierać wyłącznie skutki ex nunc. Powyższa interpretacja znajduje zastosowanie w zakresie oceny charakteru decyzji wydawanej w trybie art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci i jej skutków prawnych. Wskazał, że pomimo tego, że organ odwoławczy podziela powyższą argumentację, to jednocześnie błędnie uznaje, że w sentencji decyzji wydanej w trybie tego przepisu nie podaje się daty, od której dokonuje się takiego uchylenia lub zmiany. Zasadniczą funkcją uzasadnienia jest wyjaśnienie motywów wydanego rozstrzygnięcia. Niemniej jednak to w rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie. W razie sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji, a jej uzasadnieniem, za miarodajną należy przyjąć treść rozstrzygnięcia. Sentencja decyzji winna zostać sformułowana nie tylko w zgodzie z przepisami prawa, ale także w sposób jasny, precyzyjny i czytelny dla adresata tej decyzji, zatem nie rodzący żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Sąd I instancji nie podzielił zdania Kolegium, że organ, orzekając w trybie przepisu art. 27 ustawy, powinien wyłącznie w treści uzasadnienia decyzji wyjaśnić stronie, od kiedy straci prawo do świadczenia wychowawczego. Jeśli bowiem treści rozstrzygnięcia można tylko domyślać się z treści uzasadnienia, to wówczas decyzja w istocie pozbawiona jest rozstrzygnięcia lub jego części, co stanowi naruszenie art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz., 23 ze zm.), "k.p.a.", mające bez wątpienia istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji wskazał, że skoro decyzja wydawana w trybie art. 27 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci wywołuje skutki od chwili jej wydania na przyszłość, to datą utraty prawa do świadczenia wychowawczego przez A. K. winna być data wydania decyzji przez organ I instancji, co Kolegium powinno wziąć pod uwagę ponownie rozpatrując sprawę. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o kosztach postępowania na rzecz skarżącej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, reprezentowane przez radcę prawnego, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: - obrazę art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U.2016.195 ze zm.) poprzez jego niewłaściwą wykładnię i błędne przyjęcie, że w sentencji decyzji wydanej w trybie powołanego wyżej przepisu koniecznym jest określenie daty, od której dokonuje się uchylenia lub zmiany decyzji, podczas gdy decyzja wydana w trybie art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci ma charakter konstytutywny co oznacza, że zmiana lub uchylenie decyzji następuje z datą wydania decyzji, a ponadto z brzmienia przepisu art. 27 ust. 1 ustawy dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nie wynika uprawnienie dla organu do określenia konkretnej daty uchylenia lub zmiany decyzji, a tym bardziej, aby poprzez zmianę lub uchylenie decyzji organy administracji publicznej mogły z mocą wsteczną na nowo i odmiennie regulować sytuację strony; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zmianami) w związku z art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.Dz.U.2016.23) poprzez błędne przyjęcie, że Kolegium w swojej decyzji nie zawarło pełnego rozstrzygnięcia, nie wskazując w sentencji decyzji, z jaką datą strona traci prawo do świadczenia wychowawczego, a jedynie wyjaśniło te kwestie w uzasadnieniu decyzji, podczas gdy z brzmienia przepisu art. 27 ust. 1 ustawy dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nie wynika, aby możliwym było uchylenie lub zmiana decyzji z mocą wsteczną, a tym samym, aby poprzez zmianę lub uchylenie decyzji organy administracji publicznej na nowo i odmiennie mogły regulować sytuację strony z mocą wsteczną; - obrazę art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), poprzez udzielenie błędnych wskazówek co do dalszego postępowania i nakazanie Kolegium wydania rozstrzygnięcia uwzględniającego argumentację Sądu ze wskazaniem w sentencji decyzji daty utraty prawa do świadczenia wychowawczego przez stronę przy przyjęciu, że datą tą winna być data wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, podczas gdy wykonanie zaleceń Sądu spowodowałoby wydanie przez Kolegium decyzji z mocą wsteczną. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. K. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna mogła być rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym, gdyż po otrzymaniu odpisu skargi kasacyjnej A. K. nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, której zrzekło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Za nietrafny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2016 r. poz. 195 ze zm.), dalej ustawa. Zgodnie z owym przepisem prawa, organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, członek rodziny nabył prawo do świadczenia wychowawczego w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. Przepis ten w swojej konstrukcji jest przepisem podobnym do przepisu art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1952), dalej u.ś.r. W orzecznictwie przyjmuje się, że decyzja o zmianie albo uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie rodzinne ma charakter konstytutywny. Decyzja taka powoduje zmianę bądź uchylenie dotychczasowych uprawnień podmiotu. Ponadto dominujący jest pogląd, że może ona wywierać wyłącznie skutki ex nunc (od chwili jej wydania na przyszłość). Zgodzić się można ze stanowiskiem, które prezentuje skarżący kasacyjnie, że konstytutywny charakter decyzji nie zawsze musi oznaczać, iż decyzja taka powoduje powstanie, ustanie lub zmianę stosunku prawnego ze skutkiem od chwili jej wydania na przyszłość. W literaturze przedmiotu można zauważyć niejednolitość stanowisk w zakresie rozumienia istoty decyzji o charakterze konstytutywnym i ostrości podziału decyzji na konstytutywne i deklaratoryjne. Wyrażany jest także pogląd, że jedna decyzja administracyjna może zawierać elementy konstytutywne jak i deklaratoryjne (por.: J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Zakamycze 2005, s. 349-350; T. Kiełkowski, Sprawa administracyjna, Zakamycze 2004, s.66-67). Niezależnie jednak od wskazanych powyżej wątpliwości co przydatności podziału decyzji administracyjnych na konstytutywne i deklaratoryjne i konsekwencji prawnych, jakie z cech tych decyzji się wywodzi, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza art. 27 ust. 1 ustawy w kontekście systemowym a także celowościowym, nie daje podstaw do twierdzenia, że decyzja wydawana na podstawie tego przepisu może dotyczyć także zmiany lub uchylenia decyzji przyznającej świadczenie z mocą wsteczną. W dacie orzekania przez organ odwoławczy art. 25 ust. 1 ustawy stanowił, że osoba, która pobrała nienależnie świadczenia wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu. Z kolei według art. 25 ust. 6 ustawy, decyzja o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego nie jest wydawana, jeżeli od terminu jego pobrania upłynęło więcej niż 10 lat. W tej sytuacji przyjąć należy, że powołany art. 25 ustawy, składający się z dwunastu ustępów, stanowi między innymi podstawę do wydawania decyzji administracyjnych o uznaniu świadczeń za nienależne oraz decyzji o zwrocie nienależnych świadczeń. Zatem przyjęcie poglądu, że na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy organ orzeka także w kwestii świadczeń już pobranych oznaczałoby, że w dwóch decyzjach organ rozstrzygałby, w jakimś zakresie, w tym samym przedmiocie - braku podstaw do pobierania świadczenia. Przyjęcie więc takiej wykładni jest nieuzasadnione, gdyż prowadziłoby do założenia nieracjonalności prawodawcy i przyzwolenia na dwukrotnie orzekanie w odrębnych decyzjach w tym samym przedmiocie. Brak jest więc podstaw, by w trybie art. 27 ust. 1 ustawy uchylać lub zmieniać decyzję pierwotną z mocą wsteczną (ex tunc). Zauważyć należy, że w wyroku z dnia 14 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1099/12 (lex nr 1366412) dotyczącym wykładni art. 32 ust. 1 u.ś.r. Naczelny Sad Administracyjny wskazał, że: "Z względu na powszechnie obowiązującą w prawie polskim zasadę lex retro non agit, po to, aby możliwe było wydanie w danej, konkretnej sytuacji decyzji, która by regulowała na nowo i odmiennie sytuację strony z mocą wsteczną, musiałby takie upoważnienie przepis prawa wyraźnie przewidywać. Ustawa z 2003 r. o świadczeniach rodzinnych takiego uregulowania nie zawiera. Nie jest nim art. 32 ust. 1 u.ś.r. ani działający w powiązaniu z art. 163 k.p.a., ani w związku z art. 16 ust. 6 u.ś.r. Przepis art. 32 ust. 1 u.ś.r. umożliwia bowiem zmianę sytuacji prawnej strony, określonej wcześniej inną decyzją, ale jedynie ze skutkiem teraźniejszym (ex nunc)". Pogląd ten z uwagi podobieństwo regulacji zawartych w art. 27 ust. 1 i art. 25 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci należy także odnieść do wykładni art. 27 ust. 1 tej ustawy. W tej sytuacji za bezzasadny uznać należało nie tylko podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 27 ust. 1 ustawy, ale także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Bez znaczenia bowiem w sprawie pozostaje okoliczność, czy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało z jaką datą strona traci prawo do świadczenia wychowawczego. Za nieskuteczny także w tych okolicznościach uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zawarte bowiem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wytyczne co do kierunku dalszego postępowania administracyjnego w sprawie w niczym nie naruszają prawa. Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.