I OSK 269/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 83/17 w sprawie ze skargi Z.H. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany rozkazu personalnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 września 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 83/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z.H. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany rozkazu personalnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] zwolnił Z.H. - specjalistę Sekcji [...], ze służby w Policji z dniem [...] sierpnia 2012 r., na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. 1990 nr 30 poz. 179 ze zm.), dalej jako "u.p.". Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż policjant od ponad trzech i pół roku pozostaje zawieszony w czynnościach służbowych, a postępowanie karne będące przyczyną tego zawieszenia nie zostało zakończone. Następnie Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] utrzymał powyższy rozkaz personalny w mocy a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 2059/12 oddalił skargę Z.H. na powyższą decyzję. Wyrokiem z dnia [...] września 2013 r. Sąd Okręgowy w [...], Wydział Karny sygn. akt [...] uniewinnił Z.H. od popełnienia czynów zarzucanych mu w punktach: I, II, III oraz IV aktu oskarżenia. Wyrok ten uprawomocnił się od dnia [...] kwietnia 2014 r. W związku z powyższym Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] lipca 2014r. nr [...] na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 1960 nr 30 poz. 168 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", stwierdził wygaśnięcie rozkazu personalnego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...]. Następnie Komendant Główny Policji w dniu [...] lipca 2014 r. wydał rozkaz personalny nr [...], mocą którego na podstawie art. 41 ust. 3 w związku z art. 42 ust. 2 i ust. 7 oraz art. 45 ust. 3 u.p., zwolnił skarżącego ze służby w Policji z dniem [...] sierpnia 2014 r. Przedmiotowej decyzji organ nadał rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, iż w związku z uprawomocnieniem się w dniu [...]kwietnia 2014 r. wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] września 2013 r. sygn. akt [...], z mocy prawa nastąpiło przywrócenie Z.H. do służby w Policji. Jednakże ze względu na to, iż wymieniony zgłosił gotowość do podjęcia służby z uchybieniem terminu wskazanego w art. 42 ust. 2 u.p., policjanta należy zwolnić ze służby na podstawie art. 41 ust. 3 u.p. Powyższa decyzja została Z.H. doręczona w dniu [...] lipca 2014 r., a wymieniony nie złożył od niej odwołania. W dniu [...] grudnia 2015 r. do Komendy Głównej Policji wpłynął wniosek Z.H. z dnia [...] grudnia 2015 r. o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2014 r. Z.H. wnosił o zmianę omawianego rozkazu personalnego przez poprawienie podstawy prawnej decyzji na prawidłową, względnie o jej uchylenie i wydanie nowej prawidłowej decyzji w oparciu o tę normę. Pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. oświadczył, iż podstawą powyższego wniosku jest treść art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. W dniu [...] stycznia 2016 r. do Komendy Głównej Policji wpłynął wniosek Z.H. z dnia [...] stycznia 2016 r., w którym wymieniony, w trybie art. 154 § 1 k.p.a., wniósł o zmianę rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Komendant Główny Policji, postanowieniem nr 151 z dnia [...] lutego 2016 r. zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie zmiany ww. rozkazu personalnego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w sprawie zwolnienia Z.H. ze służby w Policji z dniem [...] sierpnia 2014 r. i nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Z.H. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy, po rozpatrzeniu którego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. utrzymał w mocy poprzedzającą decyzję. W tym stanie rzeczy, Komendant Główny Policji postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. podjął z urzędu postępowanie w sprawie zmiany w trybie art. 154 § 1 k.p.a. rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2014 r. i po rozpatrzeniu sprawy decyzją nr [...] z dnia [...] września 2016 r. odmówił, na podstawie art. 41 ust. 3 w związku z art. 42 ust. 2 i 7 oraz art. 45 ust. 3 u.p., jego zmiany. W wyniku odwołania Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją [...] z dnia [...] listopada 2016 r. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] września 2016 r. Minister argumentował, iż decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], mocą której, zwolniono Z.H. ze służby w Policji z dniem [...] sierpnia 2014 r., kształtuje sytuację prawną wymienionego. Zastosowanie więc do zmiany tej decyzji trybu określonego w art. 154 k.p.a., naruszałoby przepisy postępowania administracyjnego. Prawidłowo organ pierwszej instancji rozpatrzył sprawę w oparciu o przepis art. 155 k.p.a. Organ wskazał, że niedopełnienie wymogu z art. 42 ust. 2 u.p., niezależnie od przyczyn takiego stanu rzeczy - musi skutkować zwolnieniem policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 3. W związku z faktem braku zgłoszenia przez Z.H. gotowości podjęcia służby w terminie wskazanym w art. 42 ust. 2 u.p. tj. 7 dni od przywrócenia do służby Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2014 r. zwolnił wymienionego ze służby w Policji, do czego obligował organ stan faktyczny omawianej sprawy. Z.H. wniósł do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której wniósł o uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. i nakazanie organowi zmiany rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby w Policji w zakresie podstawy-prawnej zwolnienia. Zaskarżonej decyzji zarzucił błędną interpretację i w konsekwencji wadliwe zastosowanie art. 154 § 1, art. 155 k.p.a. w zw. z art. 41 ust. I pkt 1, art. 41 ust.3, art. 42 ust 1 i 2 u.p. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 7 września 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 83/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z.H.. Sąd I instancji wskazał w ślad za organem, że decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], kształtuje jego sytuację prawną. Zatem zastosowanie do zmiany tej decyzji trybu określonego w art. 154 k.p.a., naruszałoby przepisy postępowania administracyjnego. W ocenie WSA rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji stanowi decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo w rozumieniu art. 155 Kpa. Dlatego też wniosek inicjujący niniejszą sprawę, powinien zostać rozstrzygnięty jedynie w oparciu przepis art. 155 k.p.a. Sąd podkreślił, że treścią żądania skarżącego, jest zmiana konkretnie wskazanej przez stronę decyzji ostatecznej. Sąd orzekający wskazał, że rozkaz Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2014 r. został podjęty na podstawie art. 41 ust. 3 u.p. Użycie w tym przepisie zwrotu "zwalnia się" oznacza, że zwolnienie ma charakter obligatoryjny a nie fakultatywny i nie pozostawia organowi, w zakresie zwolnienia funkcjonariusza, żadnego wyboru. WSA wskazał na treść przepisów art. 42 ust. 1, ust. 2, art. 41 ust. 3, art. 42 ust. 7, ust. 1-6, art. 41 ust. 2 pkt 8 i 9 u.p. oraz poinformował, że przywrócenie funkcjonariusza na podstawie powyższych przepisów do służby następuje z mocy prawa, z datą prawomocności wyroku uchylającego decyzję zwolnieniową. Zatem samo przywrócenie do służby nie zależy od woli policjanta czy organów Policji, ani nie wymaga podejmowania przez nich w tym konkretnym zakresie jakichkolwiek działań. Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 42 ust. 2 u.p. policjant zobowiązany jest do zgłoszenia gotowości do niezwłocznego podjęcia służby w terminie 7 dni od przywrócenia do służby. Niedopełnienie powyższego wymogu - niezależnie od przyczyn takiego stanu-rzeczy - musi skutkować zwolnieniem policjanta ze służby. Za sprawą jednoznacznego brzmienia powyżej wskazanych przepisów prawa oraz niepozostawiającej żadnych wątpliwości wykładni tych regulacji prawnych, jak i oczywistego faktu braku zgłoszenia w terminie przez funkcjonariusza gotowości do służby, w ocenie WSA nie ma żadnego znaczenia powoływany przez skarżącego na fakt, iż orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] został on uznany za całkowicie niezdolnego do służby w Policji oraz zaliczony do trzeciej grupy inwalidów. Ponadto wobec bezskutecznego upływu terminu do zgłoszenia się przez skarżącego do służby nie istnieje możliwość zmiany zaskarżonej decyzji w przedmiotowym trybie we wskazywanym przez stronę zakresie, zgodnie z jej wnioskiem. Inne rozstrzygnięcie naruszałoby art. 155 k.p.a. gdyż prowadziłoby do nawiązania stosunku służbowego w trybie nieprzewidzianym przez przepisy ustawy pragmatycznej. Sąd I instancji zauważył również, że uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 Kpa wywołuje skutek na przyszłość (ex nunc). Nie usuwa zatem skutku wywołanego ostateczną decyzją o zwolnieniu ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 3 u.p., który polega na zakończeniu stosunku służbowego. W przypadku ewentualnego uchylenia lub zmiany decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji na podstawie art. 155 k.p.a. nie mamy do czynienia z przywróceniem do służby w Policji na podstawie art. 42 ust. 1 u.p., którego warunkiem zastosowania jest uchylenie decyzji "z powodu jej wadliwości". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się naruszenia prawa materialnego jak i procesowego przy podejmowaniu powyższych decyzji przez organy obu instancji, które to naruszenia mogłyby stanowić o uchyleniu albo stwierdzeniu nieważności decyzji i dlatego skargi nie uwzględnił. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Z.H., zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie (1) art. 8 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 178, art. 32 i art. 2 Konstytucji poprzez niezastosowanie tych norm względnie poprzez nieuwzględnienie ich treści przy dokonywaniu wykładni niżej wymienionych (w pkt 3) przepisów niższego rzędu; (2) naruszenie przepisów procesowych mających istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 151 i 150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", poprzez przyjęcie przez sąd, iż skarga administracyjna nie zasługiwała na uwzględnienie i powinna zostać oddalona w całości; (3) naruszenie treści art. 155 k.p.a. w związku z art. 41 ust. 1 pkt 1, art. 41 ust. 3 w zw. z art. 42 ust. 2 u.p. względnie art. 42 ust 3 w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 5 u.p. poprzez błędne przyjęcie, iż funkcjonariusz Policji znajdujący się na rencie lub emeryturze ma w ogóle obowiązek zgłoszenia gotowości do służby po uprawomocnieniu się uniewinniającego wyroku karnego, względnie, że ma on obowiązek uczynić to zawsze w terminie nie dłuższym niż 7 dni od daty uprawomocnienia się wyroku karnego (niezależnie od okoliczności mających wpływ na moment zaistnienia tego uprawomocnienia), a w konsekwencji błędne przyjęcie, iż nie doszło w niniejszej sprawie do kwalifikowanego naruszenia prawa mogącego skutkować zmianą treści decyzji (wydanego rozkazu). Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcie o kosztach za instancję odwoławczą, w tym o kosztach zastępstwa procesowego według norm przepisanych, względnie o zmianę orzeczenia i uwzględnienie wniosku poprzez podanie nowej podstawy zwolnienia tj. art. 41 ust. 1 pkt 1 u.p. lub art. 41 ust.2 pkt 5 u.p. Ponadto wskazał, że zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych względem wyroku Sądu I instancji zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. Zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art.151 i 150 p.p.s.a., poprzez przyjęcie przez sąd, iż skarga administracyjna nie zasługiwała na uwzględnienie i powinna zostać oddalona w całości, nie mógł być uznany za prawidłowo sformułowany. W orzecznictwie NSA podkreśla się, że przepisy te nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż są to przepisy wynikowe (blankietowe) i ta ich właściwość sprawia, że na stronie skarżącej, chcącej powołać się na zarzut naruszenia tej regulacji nałożona została powinność powiązania tych przepisów z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił Sąd I instancji (vide wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1387/10, wyrok NSA z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 563/11 niepublikowane). Naruszenie wymienionych przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianymi zarzutami naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art.151 i 150 p.p.s.a., jednak nie powołano (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Skarga kasacyjna w zakresie, w jakim strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie przepisów, które osobno, jak i w powiązaniu nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, nie mogła zatem odnieść skutku. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia ww. przepisów (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r., I OSK 1329/14). Dodać także należy, że art.150 p.p.s.a. w ogóle nie mógł mieć zastosowania w tej sprawie. Przepis ten zawiera bowiem podstawę prawną i wskazuje sposób rozstrzygnięcia przez sąd w sprawach skarg na inne akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Tymczasem przedmiotem skargi w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym był akt indywidualny - decyzja administracyjna, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Zatem zarzucanie Sądowi I instancji, który nie stosował przepisu, a nawet nie mógł go zastosować w danej sprawie, jest oczywiście bezzasadne. Także zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., który ma charakter ustrojowy i wskazuje jedynie, że przedmiotem skargi do sadu administracyjnego może być decyzja administracyjna, jest całkowicie nieuzasadniony. Nie stanowi on podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Jako nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 155 k.p.a. w związku z art. 41 ust. 1 pkt 1, art. 41 ust. 3 w zw. z art. 42 ust. 2 u.p. względnie art. 42 ust 3 w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 5 u.p., polegającego na błędnym przyjęciu, iż nie doszło w niniejszej sprawie do kwalifikowanego naruszenia prawa mogącego skutkować zmianą treści decyzji (wydanego rozkazu). Po pierwsze z powyższego zarzutu wynika, że zdaniem autora skargi doszło w tej sprawie do kwalifikowanego naruszenia prawa, które powinno uruchomić tryb określony w art. 155 k.p.a. zawierający podstawy uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej – w tym przypadku rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z [...] lipca 2014r. Jednakże, co wymaga podkreślenia, decyzja weryfikowana w trybie art. 155 k.p.a. może być zgodna z prawem lub dotknięta wadami niekwalifikowanymi, takimi które nie dają podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności, którym jest m.in. spełnienie przesłanki kwalifikowanego naruszenia prawa. Natomiast w przypadek kwalifikowanego naruszenia prawa tj. stwierdzenia istnienia podstaw do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 k.p.a.) lub do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) prowadzi do niedopuszczalności uchylenia lub zmiany decyzji w tym trybie. Wynika to z tego, że nie można dokonywać zmiany decyzji w trybie art.155 k.p.a. dotkniętej wadą kwalifikowaną w celu jej sanowania. Zatem żądanie skarżącego kasacyjnie, zawarte w tym zarzucie nie tylko było bezzasadne ale również sprzeczne z prawem i niemożliwe do zrealizowania. Po drugie postępowanie administracyjne i jego kontrola przez Sąd I instancji prowadzone były na podstawie art.155 k.p.a. Przepis art. 155 k.p.a. stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Wynika z tego, że dla zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo (lub nałożono na nią obowiązek), łącznie muszą być spełnione przesłanki: istnienie decyzji ostatecznej, za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji, brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych. Przedmiotem takiego postępowania nie jest więc merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej pod kątem spełnienia wymienionych wyżej warunków. Brak spełnienia któregokolwiek z nich, wklucza uwzględnienie wniosku i dokonanie zmiany decyzji. Wynika to bowiem z tego, że istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., I OSK 586/06, LEX nr 320845) W żadnym razie nie można w tym trybie rozszerzać zakresu sprawy administracyjnej. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory. Postępowanie prowadzone w tym trybie nie jest więc kolejną (trzecią) instancją administracyjną i nie może służyć weryfikacji ustaleń czy też prawidłowości wykładni i subsumcji przepisów zastosowanych przy wydaniu decyzji ostatecznej, ale służy przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony i czy jest zgoda strony na zmianę decyzji. Zatem skarżący kasacyjnie powinien był wykazać zaistnienie przesłanek do zastosowania art.155 k.p.a. i ich naruszenie przez organ administracyjny i Sąd I instancji. Tymczasem pełnomocnik skarżącego kasacyjnie w najmniejszym stopniu tego nie uczynił skupiając się na wykazaniu niewłaściwej wykładni i błędnym zastosowaniu przepisów prawa materialnego, które legły u podstaw wydania rozkazu personalnego z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] przez Komendanta Głównego Policji. Po trzecie podnieść należy, że przesłanka "słusznego interesu strony", aczkolwiek niezdefiniowana, to wskazuje, że nie chodzi w nim o każdy interes strony (a więc chęć uzyskania rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o treści zgodnej z wolą strony), ale wyłącznie o interes zgodny przede wszystkim z prawem i zasadami współżycia społecznego. Modyfikacja ukształtowanego ostateczną decyzją stosunku administracyjnoprawnego (poprzez jego zmianę bądź zniesienie) musi więc być społecznie akceptowalna i godna wsparcia ze strony Państwa, ze względu na cel jaki ma zostać przez tę modyfikację osiągnięty. Interes ten ma być bowiem obiektywnie słuszny, a nie jedynie zgodny z oczekiwaniem strony. Możliwość zastosowania art. 155 k.p.a. w konkretnej sprawie należy rozważać w świetle przepisów prawa materialnego w tym znaczeniu, iż zmiana lub uchylenie decyzji musi pozostawać w zgodności z tymi przepisami. Bezspornym jest bowiem, że zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Słuszny interes strony w rozumieniu art. 155 k.p.a. musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa, bowiem zasada praworządności, wyrażona w art. 6 k.p.a., zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa" (wyrok NSA z dnia 18 października 2007 r., II OSK 1406/06). Sąd I instancji prawidłowo i jasno wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dlaczego nie jest możliwa zmiana, bądź uchylenie wspomnianego rozkazu personalnego. Prowadziłoby to bowiem do naruszenia prawa, a więc żądanie skarżącego nie spełnia przesłanki słusznego interesu strony, jak również przesłanki interesu państwa. Po czwarte podkreślić należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, zgodnie z którym przepis art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, a zatem takich, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględniać interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego przepisu tego nie można stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania określonej treści decyzji (por. przykładowo: wyroki NSA z dnia 9 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 756/12, z dnia 25 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 607/10). Tymczasem, co nie budzi wątpliwości, rozkaz personalny, którego zmiany domagał się skarżący w trybie art.155 k.p.a., ma charakter związany, a nie uznaniowy, a więc nie podlega zmianie lub uchyleniu w tym trybie. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także zarzutów naruszenia art. 8 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 178, art. 32 i art. 2 Konstytucji poprzez ich niezastosowanie. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako nie mającą usprawiedliwionych podstaw.