II OSK 831/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 942/17 w sprawie ze skargi J.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia [...] lutego 2017 r. [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 7 września 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.P. (dalej: skarżący) uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z [...] lutego 2017 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (pkt 1 wyroku). Ponadto Sąd I instancji zasądził na rzecz skarżącego koszty postępowania (pkt 2 wyroku). W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte 12 stycznia 2012 r. na wniosek B.P., która wystąpiła o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na posadowieniu siłowni wiatrowej o mocy do 2 MW na działce nr ew. [...]/7 w miejscowości [...] gmina [...]. Postanowieniem z [...] kwietnia 2012 r. Wójt Gminy [...] stwierdził brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Decyzją z [...] czerwca 2012 r. Wójt Gminy [...] wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji planowanego przedsięwzięcia, stwierdzając brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Decyzją z [...] września 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2012 r. Decyzją z [...] grudnia 2012 r. Wójt Gminy [...] przeniósł na skarżącego decyzję środowiskową z [...] czerwca 2012 r. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z [...] września 2012 r. wniósł M.P. Wyrokiem z 25 czerwca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2698/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z [...] czerwca 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Sąd I instancji stwierdził, że ocena organów obu instancji co do braku potrzeby przeprowadzania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, była przedwczesna. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł skarżący. Wyrokiem z 18 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2785/13, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Decyzją z [...] lutego 2016 r. Wójt Gminy [...] umorzył postępowanie w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji planowanego przedsięwzięcia, uznając, że z uwagi na zrealizowanie przedsięwzięcia przez skarżącego postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Decyzją z [...] kwietnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] z [...] lutego 2016 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z [...] lipca 2016 r. Wójt Gminy [...] ponownie umorzył postępowanie w sprawie. Decyzją z [...] sierpnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie ponownie uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2016 r. W piśmie z 7 grudnia 2016 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie poinformował, że w postanowieniu z [...] lutego 2012 r. wyraził opinię o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz określił zakres raportu. Postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. Wójt Gminy [...] stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej na działce nr ew. [...]/7, w miejscowości Wycinki, gmina [...] oraz określił zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w tym rodzaje oddziaływań oraz elementy środowiska wymagające szczegółowej analizy. Zażalenia na to postanowienie wnieśli skarżący oraz M.P. Postanowieniem z [...] lutego 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie uchyliło postanowienie Wójta Gminy [...] w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, że w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, kto faktycznie jest wnioskodawcą o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że istnieje prawna możliwość ubiegania się o uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, które zostało zrealizowane. Dodatkowo organ odwoławczy podzielił zarzuty skarżącego dotyczące nałożonego zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz dotyczące określonych w postanowieniu z [...] grudnia 2016 r. zakresu i metod badań. Skarżący wniósł skargę na powyższe postanowienie. Uchylając zaskarżone postanowienie Sąd I instancji wskazał, że zasadnicze znaczenie w sprawie ma okoliczność, że była ona już przedmiotem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 czerwca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2698/12 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2785/13. Z wyroków tych wynika jednoznaczna ocena prawna, z której wynika, że dla przedsięwzięcia powinna zostać przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko. Wynika to przede wszystkim z opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2012 r. Ponadto Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego w zakresie dopuszczalności ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia już zrealizowanego. Organ odwoławczy prawidłowo ocenił skutki prawne wejścia w życie ustawy z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2016 r. poz. 961 ze zm.). Sąd I instancji także wskazał, że w zaskarżonym postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie nie wskazano dat i numerów ostatecznych decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę oraz pozwolenia na użytkowanie, które to uchybienie należy usunąć przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Natomiast Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organu odwoławczego w zakresie konieczności powtórzenia postępowania przed organem I instancji w zakresie ustalenia osoby wnioskodawcy postępowania środowiskowego. Sąd I instancji uznał również za niewystarczające zastrzeżenia organu odwoławczego w zakresie wyjaśnienia przez organ I instancji przesłanek, w oparciu o które ustalił zakres raportu wraz ze wskazaniem niezbędnych metod badawczych. Dodatkowo Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie odstąpiło od merytorycznej analizy szczegółowego zakresu raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, ustalonego przez organ I instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Skarżący zarzucił naruszenie prawa procesowego, tj. art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 170 p.p.s.a. Polegało to na przyjęciu, że Sąd I instancji i organy związane są wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 czerwca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2698/12 oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2785/13. Wyrokami tymi wyeliminowano z obrotu prawnego decyzje środowiskowe organów stwierdzające brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W ocenie skarżącego, stan faktyczny uległ diametralnej zmianie, ponieważ doszło do zakończenia budowy i przystąpienia do użytkowania instalacji. W konsekwencji doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej przez przyjęcie, że przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko i przedłożenie przez inwestora raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest w tej sprawie obligatoryjne. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 1 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 1 i rozpoznanie skargi. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, chybiony jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 170 p.p.s.a. Należy bowiem podkreślić, że przepis art. 153 p.p.s.a. jednoznacznie stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, które są wyrażone w orzeczeniu sądu wiąże w danej sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, jak i sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie, co w tej sprawie nie nastąpiło. Z kolei przepis art. 170 p.p.s.a. stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony jak i sąd, który je wydał, lecz także inne sądy i inne organy państwowe. Dlatego też Sąd I instancji uchylając w tej sprawie zaskarżone przedmiotowe postanowienie prawidłowo stwierdził, że już uprzednio orzekł w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 25 czerwca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2698/12, który uchylił wówczas zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z 5 czerwca 2012 r. Skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2785/13. W powyższych wyrokach została sformułowana jednoznaczna ocena prawna, z której wynika, że dla danego przedsięwzięcia powinna zostać przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko. Ponadto w tym przypadku wynika to także z opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z [...] lutego 2012 r. Należy także podzielić wyrażone w nich stanowisko dotyczące możliwości ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia już zrealizowanego, również biorąc pod uwagę skutki prawne wejścia w życie ustawy z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w zakresie zakończenia przedmiotowej budowy i przystąpienia do jej użytkowania. Po drugie, chybiony jest również zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej z powodu przyjęcia stanowiska, że przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko i przedłożenie przez inwestora raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest w tej sprawie obligatoryjne. W pierwszej kolejności należy jednak podnieść, że powyższy zarzut kasacyjny nie jest prawidłowo sformułowany, ponieważ przepis art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej dzieli się jeszcze na trzy punkty, które następnie dzielą się na dalsze liczne podpunkty będące jednostkami redakcyjnymi tego przepisu. Natomiast Sąd administracyjny nie ma kognicji do precyzowania za skarżącego treści zarzutu kasacyjnego. Ponadto brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 63 ust. 1 tejże ustawy, biorąc pod uwagę jednoznaczne wytyczne wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 czerwca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2698/12 jak i w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2785/13 co do konieczności nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla danego przedsięwzięcia. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.