II SA/Sz 569/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.),, Sędzia WSA Maria Mysiak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 października 2016 r. sprawy ze skargi P. J. i M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r., [...] Wójt Gminy D., po rozpoznaniu wniosku M. K. i P. J. o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy działką gruntu nr [...] a graniczącymi z nią działkami nr [...] położonymi w obrębie ewidencyjnym C. gmina D., odmówił wszczęcia wnioskowanego postępowania rozgraniczeniowego. Organ wskazał, iż wnioskujące domagają się rozgraniczenia działki nr [...], która jest własnością Gminy D. i stanowi drogę gminną, z graniczącymi z tą drogą działkami innych właścicieli, w tym z działką nr [...], która stanowi ich współwłasność. Z dokonanych przez organ ustaleń wynika, że aktualnie, w wyniku zaskarżenia przez wnioskodawczynie decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] r., [...] zatwierdzającej projekt rozgraniczenia działki nr [...] z działkami nr [....] obręb C., gm. D., przed Sądem Rejonowym w K. Wydział Cywilny, sygn. akt I Ns 905/14 toczy się postępowanie rozgraniczeniowe obejmujące między innymi ustalenie granicy pomiędzy działką nr [...], a działką nr [...]. Z uwagi na fakt, że w zakresie rozgraniczenia działki nr [...] z działką nr [...] toczy się już postępowanie rozgraniczeniowe, a w pozostałym zakresie objętym wnioskiem wnioskodawczynie nie mogą być stroną postępowania, ponieważ nie są ani właścicielkami, ani użytkownikami wieczystymi jak też posiadaczkami pozostałych działek gruntu, organ obowiązany był odmówić wszczęcia postępowania. Odwołanie od powyższego postanowienia złożyły P. J. i M. K. Wnosząc o uchylenie kwestionowanego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji zarzuciły mu: - obrazę przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego przez bezpodstawne uznanie, że nie są one stroną w sprawie w sytuacji, gdy są współwłaścicielkami nieruchomości przylegającej do działki nr [...] i jest to jedyna droga dostępu ich nieruchomości do drogi publicznej, a tym samym mają one interes prawny w ustaleniu nie tylko granic swojej działki, ale i drogi publicznej przylegającej do ich działki; - obrazę przepisów postępowania, w szczególności art. 24 i art. 25 K.p.a. poprzez prowadzenie sprawy przez organ, który winien wyłączyć się z mocy prawa, albowiem jest stroną w sprawie, ponieważ jest właścicielem drogi gminnej działki nr [...], a postępowanie rozgraniczeniowe dotyczy granic tej działki; - niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem wydanym w dniu [...] r. [...] w oparciu o art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23, dalej “K.p.a.") i art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015 r., poz. 520, dalej “p.g.k") utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji, wskazując w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że stronami w postępowaniu rozgraniczeniowym są właściciele (współwłaściciele) i użytkownicy wieczyści rozgraniczanych nieruchomości oraz podmioty którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do tych nieruchomości, a także ich samoistni posiadacze oraz osoby korzystające z nieruchomości, a niebędące właścicielami. Wnioskodawczynie, które są współwłaścicielkami działki nr [..], mogą domagać się wytyczenia granicy tylko pomiędzy działką nr [...] (droga gminna) a działką nr [...], nie mogą natomiast żądać rozgraniczenia pomiędzy działką drogową nr [...] a innymi działkami wymienionymi we wniosku, ponieważ do tych działek nie przysługuje im żadne z wymienionych praw do nieruchomości. Kolegium podkreśliło, że stosownie do regulacji art. 30 ust. 1 p.g.k. rozgraniczenie przeprowadzają wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) z urzędu lub na wniosek, a zgodnie z ust. 2 tego przepisu - postępowanie o rozgraniczenie z urzędu przeprowadza się przy scalaniu gruntów, a także jeżeli brak jest wniosku strony, a potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny uzasadniają przeprowadzenie rozgraniczenia. Wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego z urzędu, w sytuacji innej niż przy scalaniu gruntów, podlega swobodzie uznania przez organ. Żaden przepis prawa nie daje osobom trzecim uprawnienia do wymuszenia na organie wszczęcia z urzędu postępowania o rozgraniczenie. Ponadto postępowanie rozgraniczeniowe, obejmujące między innymi ustalenie granic pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...], zawisło aktualnie przed Sądem Rejonowym w K. Wydział Cywilny, w wyniku przekazania Sądowi na wniosek skarżących decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] r. wydanej w sprawie zatwierdzenia projektu rozgraniczenia działki nr [...] m.in. z działką nr [...]. W tym stanie, zdaniem organu, uznać należy, że sprawa rozgraniczenia działki nr [...] z działką nr [...] została już załatwiona rzeczoną decyzją Wójta Gminy D. z dnia [...] r. Rozstrzygnięta ostatecznie sprawa administracyjna korzysta z ochrony prawnej polegającej na zakazie jej powtórnego rozpatrzenia. Jeżeli strona występuje z wnioskiem o powtórne wszczęcie postępowania administracyjnego w tej samej sprawie, organ administracji publicznej obowiązany jest na mocy art. 61a § 1 K.p.a. odmówić wszczęcia postępowania. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 24 i art. 25 K.p.a. organ kierując się przesłankami wyłączenia organu wymienionymi w powołanych przepisach wyjaśnił, iż, z akt sprawy nie wynika aby sprawa rozgraniczenia działki nr [...] z działką nr [..] dotyczyła osobistych interesów majątkowych kierownika organu, osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach prawnych określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 K.p.a., osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z tą osobą w stosunkach prawnych określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3. Powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego P. J. i M. K. zaskarżyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. Wnosząc o uchylenie kwestionowanego postanowienia, zarzuciły mu : 1. obrazę przepisów prawa materialnego: - art. 29 ust. 1 i 2 w związku z art. 30 ust. 1 p.g.k. – poprzez bezpodstawne przyjęcie, że mogą one żądać rozgraniczenia jedynie pomiędzy działką nr [...] (droga gminna), a działką nr [...], albowiem do pozostałych działek wymienionych we wniosku nie przysługuje im żadne prawo w stytuacji, gdy przepis ten stanowi, że rozgraniczeniu podlegają, w miarę potrzeby, wszystkie granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami i oczywistym jest, że działka nr [...] przylega do działek wymienionych we wniosku o rozgranicznie; - art. 28 i art. 29 K.p.a. – poprzez bezpodstawne uznanie, że nie są one stroną w sprawie, w sytuacji, gdy są współwłaścicielkami nieruchomości przylegającej do działki nr [...] i jest to jedyna droga dostępu ich nieruchomości do drogi publicznej, a tym samym mają one interes prawny w ustaleniu nie tylko granic swojej działki, ale i drogi publicznej przylegającej do ich działki, bowiem w sytuacji, gdy droga publiczna ma stałą szerokość, to każde przesunięcie działki “po drugiej stronie drogi" oddziałuje na ich działkę; 2. obrazę przepisów proceduralnych: - art. 6, 8, 10 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie; - art. 7 K.p.a. – poprzez niepodjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli polegające na pominięciu faktu, że obecnie droga nr [...] na całej swojej długości z obu stron ma nieustalone granice, a jej użytkownicy jeżdżą dowolnie, zmieniając wielokrotnie jej przebieg i z tych powodów skarżące mają interes prawny w ustaleniu granic drogi na całym jej odcinku; - art. 24 § 1 i art. 25 § 1 K.p.a. – przez niewyłączenie Wójta Gminy D. i podległych mu pracowników, pomimo, iż zachodziły podstawy do ich wyłączenia z mocy prawa, ponieważ jako właściciel drogi gminnej działki nr [..] jest stroną w sprawie, a postępowanie rozgraniczeniowe dotyczy granic tej działki, nadto pozostaje z Gminą D. w stosunku prawnym powodującym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki. Z uwagi na powyższe, postępowanie dotknięte jest wadą nieważności i winno być w całości uchylone, a Wójt i wszyscy pracownicy Gminy powinni zostać wyłączeni; - art. 19 i art. 22 § 1 K.p.a. – poprzez rozpoznanie sprawy w sytuacji zaistnienia przesłanek do wyłączenia określonych w art. 24 i art. 25 K.p.a, co powoduje, że organ nie jest właściwy rzeczowo. Skarżące podkreślają, że podmiotem uprawnionym do wniesienia wniosku o rozgraniczenie nieruchomości jest strona, a więc każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z uwagi na fakt, że p.g.k. nie definiuje pojęcia strony w postępowaniu rozgraniczeniowym, należy stosować przepis art. 28 K.p.a. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymało w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji (lub postanowienia), stwierdzenia jego nieważności bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej P.p.s.a.) Sąd administracyjny uchyla akt administracyjny, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.a P.p.s.a.), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit.b P.p.s.a.), względnie naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie, niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem niniejszej kontroli jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy D. odmawiające, w oparciu o przepis art. 61a § 1 K.p.a. wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy działką gruntu nr [...] a graniczącymi z nią działkami nr [...] położonymi w obrębie ewidencyjnym C. gmina D., z wniosku skarżących - będących współwłaścicielkami działki nr [...]. W pierwszej kolejności wskazać należy, że procesową podstawę wydania zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 61a § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Z treści art. 61a § 1 K.p.a. wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, natomiast drugą przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 K.p.a. jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ww. przepisie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, na przykład gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 lutego 2013 r., VII SA/Wa 1163/12). Uzasadnioną przyczyną, z powodu której postępowanie nie może być wszczęte, jest zatem w szczególności okoliczność, że sprawa została już uprzednio rozstrzygnięta. Należy również podnieść, że skoro na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011r., II SA/Ol 983/11,Lex nr 1094438). W niniejszej sprawie faktem bezspornym jest, że sprawa rozgraniczenia działki nr [...] będącej współwłasnością P. J. i M. K. z działką nr [...] (droga gminna) została już załatwiona decyzją ostateczną Wójta Gminy D. z dnia [...] r., [...]. Skoro zatem administracyjne postępowanie rozgraniczeniowe w niniejszej sprawie nie mogło być prowadzone, bowiem kwestia ustalenia spornych granic została już prawomocnie rozstrzygnięta powołaną decyzją, to niedopuszczalne było wszczęcie kolejnego postępowania o rozgraniczenie. Żądanie skarżących dotyczy bowiem sprawy, która nie podlega już rozstrzygnięciu co do jej istoty przez organ administracji. Zasadnie zatem, Kolegium utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji wydane w oparciu o przepis art. 61a § 1 K.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżących organ nie naruszył również przepisów art. 29 ust. 1 i 2 p.g.k. w związku z art.. 30 ust. 1 p.g.k. a co za tym idzie przepisu art. 28 K.p.a. i art. 29 K.p.a. Wyjaśnić należy, że ustawa prawo geodezyjne i kartograficzne nie określa wprost kręgu podmiotów będących stronami postępowania rozgraniczeniowego. Dlatego dla ustalenia komu przysługuje legitymacja strony takiego postępowania konieczne jest sięgnięcie do art. 28 K.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy wydaje się w nim decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na jej prawa i obowiązki (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 sierpnia 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 419/14 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 47/14). W piśmiennictwie wskazuje się, że stronami w postępowaniu rozgraniczeniowym będą właściciele (współwłaściciele) i użytkownicy wieczyści rozgraniczanych nieruchomości, a także ich samoistni posiadacze oraz podmioty, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do tych nieruchomości (m.in. użytkowanie, służebność, hipoteka) (por. E. Mzyk, Podział i rozgraniczenie nieruchomości, Warszawa-Zielona Góra 1997, s. 129, a także D. Felcenloben, Granice nieruchomości i sposoby ich ustalania, Warszawa 2011, s. 280). W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, ze skarżące nie mogą domagać się rozgraniczenia działki drogowej nr [...] z wymienionymi we wniosku działkami, skoro nie przysługuje im w stosunku do nich żadne z wymienionych praw. W rozgraniczeniu pozostałych wymienionych we wniosku działek posiadają one ewentualnie interes faktyczny, który jest jednak niewystarczający aby mogły być uznane za stronę uprawnioną do żądania wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego w trybie administracyjnym. Zauważyć też należy, iż część tych działek również objęta była ww. decyzją Wójta Gminy D. z dnia [...] r. znak [...] Brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów art. 24 K.p.a. i 25 K.p.a. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko organu, iż z akt kontrolowanej sprawy w żaden sposób nie wynika, by sprawa rozgraniczenia działki nr [...] z działką nr [....] dotyczyła interesów majątkowych Wójta Gminy D., czy pozostałych urzędników. Kwestia ta jest poza tym bezprzedmiotowa w aspekcie zaskarżonego rozstrzygnięcia, polegającego na odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Mając zatem na uwadze, że zarzuty skargi nie znalazły oparcia w przepisach prawa oraz, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. należało oddalić.