IV SA/Po 47/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 lipca 2014 r. sprawy ze skargi M. W.-B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy M. z dnia [...] sierpnia 2013r. nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz M. W.-B. kwotę 200 zł (dwieście) tytułem zwrotu kosztów sądowych. , Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpoznaniu zażalenia wniesionego przez M. W. – B. (dalej jako skarżąca lub strona) utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy M. z dnia [...] sierpnia 2013 r. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zaskarżonym postanowieniem Wójt Gminy odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] stycznia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia granic działki nr [...] stanowiącej własność P. W. zam. K. [...] z działkami sąsiednimi tj. nr [...] stanowiącej własność A. A., nr [...] stanowiącej własność T. D., nr [...] (droga) stanowiącej własność Gminy M., nr [...] (droga) stanowiącej własność Skarbu Państwa, nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa – [...]. Jednocześnie organ wskazał, iż wnioskodawczyni jest właścicielką działki nr [...] znajdującej się po drugiej stronie ulicy, a stroną postępowania rozgraniczeniowego jest ten podmiot, który żąda rozgraniczenia z określoną sąsiednią nieruchomością oraz podmiot któremu służą prawa do sąsiedniej nieruchomości. W związku więc z faktem, iż działka skarżącej nie sąsiaduje w żaden sposób z działką będącą przedmiotem rozgraniczenia tj. działką nr [...] organ uznał, iż brak jest podstaw do przyznania podmiotu strony w postępowaniu rozgraniczeniowym wnioskodawczyni. Następnie organ wskazał, iż na powyższe postanowienie zażalenie złożyła M. W. – B. wnosząc o uchylenie przedmiotowej decyzji i decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. znak: [...]. W ocenie odwołującej granica została źle wytyczona, bo granica przebiega przy budynku mieszkalnym drewnianym, który stoi w granicy, jest wybudowany prawidłowo na działce nr [...] w K. i budynku obory, który również stoi w granicy, na działce nr [...] w K., a granica została źle wytyczona. W ocenie wnioskodawczyni działka nr [...] stanowiąca drogę faktycznie stanowi jej własność, gdyż od 120 lat należy do rodziny W. i powinna stanowić jedną nieruchomość z działką nr [...]. W dalszej części uzasadnienia organ wyjaśnił, że w orzecznictwie sądowym i w doktrynie nie jest kwestionowane, iż we wstępnej fazie postępowania regulującej stwierdzenie dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną organ bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie opiera się na którejś z ustawowych przesłanek z art. 145 lub 145a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej "Kpa"), czy w świetle twierdzeń w nim zawartych został on złożony przez podmiot uznający się za stronę postępowania i czy został zachowany termin z art. 148 Kpa. Tylko gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 Kpa). W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 Kpa) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2Kpa). Ocena zaś samej przesłanki wznowienia powinna nastąpić dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, w decyzji wydanej w oparciu o art. 151 Kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2009 r., II OSK 1747/07). Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1438/09 odmowa wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych może nastąpić wówczas, gdy oczywistym jest, że wniosek o wznowienie postępowania złożony został przez podmiot, który nie jest stroną tego postępowania i okoliczność ta nie wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego. Zdaniem organu taka sytuacja miała miejsce w omawianej sytuacji, gdyż z treści decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. jednoznacznie wynika, iż żaląca nie była stroną tegoż postępowania. Należy bowiem w tym miejscu wyjaśnić, iż istotą sporu o rozgraniczenie jest przebieg granic sąsiednich nieruchomości, w celu ustalenia jaki jest zakres - a więc zasięg prawa własności właścicieli sąsiadujących ze sobą nieruchomości. Organ podniósł, iż skoro działka nr [...] będąca własnością żalącej nie sąsiaduje z działką nr [...] będącą przedmiotem rozgraniczenia z innymi działkami to M. B. nie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu, a co za tym idzie nie może się ona domagać również wszczęcia postępowania nadzwyczajnego jakim jest wznowienie postępowania. Bez znaczenia dla przedmiotowego postępowania jest podnoszona przez odwołująca kwestia własności drogi stanowiącej działkę nr [...], gdyż w ewidencji gruntów i budynków jako prawny właściciel tej działki figuruje Skarb Państwa. Jeśli natomiast żaląca uważa, iż jest faktycznym właścicielem tej działki to może dochodzić obrony swoich praw na drodze cywilnoprawnej. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła M W.-B. podnosząc, że słupki graniczne zostały wkopane na jej działce 3 metry od prawdziwej granicy działki oraz że działka [...] nigdy nie była drogą i od 1886 r. jest w rękach jednej rodziny. W odpowiedzi na skargę organ powtórzył argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o utrzymaniu w mocy postanowienia Wójta Gminy odmawiającej wznowienia postępowania. Przechodząc do oceny wydanych w niniejszej sprawie postanowień w pierwszej kolejności wskazać należy, że w myśl utrwalonych w doktrynie i judykaturze poglądów wznowienie postępowania stanowi instytucję procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Potrzeba stosowania tego rodzaju instytucji objawia się w sytuacjach, kiedy to po wydaniu decyzji ostatecznej ujawniła się wadliwość postępowania dowodowego, na którym oparto ostateczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej albo też gdy wystąpiły później okoliczności, które pozbawiają znaczenia przesłanki, na jakich oparto rozstrzygnięcie sprawy – por. szerzej W. Dawidowicz: Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 242G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I, Zakamycze, 2005 r., s. 295 i nast. wraz z cytowaną tam literaturą. Jedną z przesłanek nakazujących organowi wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją jest w świetle przepisu art. 145 § 1 pkt 4 Kpa okoliczność braku udziału strony w postępowaniu, bez jej własnej winy. Wskazać też w tym miejscu trzeba, iż w myśl art. 148 § 1 Kpa podanie o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o wydanej przez organ decyzji. W tym miejscu zauważyć należy, że złożenie przez określony podmiot wniosku o wznowienie postępowania nie wszczyna postępowania wznowieniowego, o którego podjęciu bądź odmowie rozstrzyga bowiem, stosownie do art. 149 Kpa, właściwy organ. Podanie uruchamia natomiast tzw. postępowanie wstępne, którego celem jest ustalenie przez organ czy nie zachodzą przedmiotowe bądź podmiotowe przesłanki niedopuszczalności wznowienia oraz czy zachowany został wymóg terminowości podania. Właściwy organ zobligowany jest zatem do zbadania np. czy podanie wniesione zostało przez uprawniony podmiot, czy strona domaga się wzruszenia w trybie nadzwyczajnym decyzji istotnie istniejącej w obrocie prawnym oraz czy strona przywołała w podaniu którąś z podstaw wyliczonych w art. 145 § 1 Kpa W doktrynie jak i orzecznictwie przyjmuje się, że czynności podjęte przez organ przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania nie są czynnościami procesowymi, lecz mają charakter wewnętrzny. Zgodzić należy się i z tym, że w trakcie tych czynności wstępnych organ powinien zbadać czy podanie o wznowienie postępowania zostało złożone z zachowaniem ustawowego terminu, czy osoba wnosząca podanie posiada zdolność procesową oraz czy w podaniu została wskazana ustawowa przyczyna wznowienia postępowania. Na tym etapie organ może wprawdzie również uznać, że żądanie pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania – ale może to mieć miejsce jedynie wówczas gdy brak legitymacji procesowej po stronie tej osoby nie budzi żadnych wątpliwości. Jeżeli natomiast istnieją wątpliwości, co do tego czy wnioskodawca ma przymiot strony danego postępowania, organ powinien rozstrzygać je we wznowionym postępowaniu, po jego formalnym wszczęciu postanowieniem, o którym mowa w art. 149 § 1 Kpa. Zgodnie z art. 149 § 2 Kpa postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Orzekanie o interesie prawnym wnioskodawcy ma w tym wypadku charakter merytoryczny i powinno następować w "postępowaniu co do przyczyn wznowienia". W związku z tym, że przed formalnym wszczęciem postępowania wznowieniowego nie obowiązują reguły procesowe ustanowione przepisami kodeksu postępowania administracyjnego w celu ochrony praw jednostki, organ nie ma prawnych możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego kwestię posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony postępowania, ani zapewnienia mu w tym postępowaniu czynnego udziału (v. uzasadnienie wyroku z dnia 12 października 2010r., sygn. akt II OSK 1556/09 i powołane tam orzecznictwo, w tym wyrok NSA z dnia 19 maja 2010 r., II OSK 893/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych oraz poglądy doktryny: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 673; M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 881; Cz. Martysz [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. 2, Warszawa 2005, s. 331). Podsumowując wskazać należy, że jeżeli wstępne postępowanie wyjaśniające wykaże, że żądanie wznowienia postępowania pochodzi bezspornie (w sposób niebudzący wątpliwości) od osoby niemającej (niemogącej mieć) przymiotu strony w danym postępowaniu, albo że wniosek został złożony po upływie ustawowych terminów, albo wnioskodawca - mimo stosownego wezwania przez organ administracji - nie podał ustawowej przyczyny wznowienia postępowania, właściwy organ wydaje postanowienie odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego (art. 149 § 3 Kpa). Gdy nie zaistnieje żadna z wymienionych okoliczności, organ ten wznawia postępowanie administracyjne w drodze postanowienia (art. 149 § 1 Kpa), które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 Kpa). Ponadto zauważyć należy, że z oczywistością braku legitymacji do żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa będziemy mieli do czynienia w sytuacji, gdy już z treści samego wniosku, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wynika, że wnoszący podanie takiego interesu prawnego w tym konkretnym postępowaniu nie posiada. Gdy brak interesu prawnego po stronie wnoszącego podanie nie jest oczywisty i organ w celu ustalenia tego przymiotu musi podjąć czynności, w szczególności dokonać stosowanych analiz czy wyjaśnień, to wówczas konieczne jest wznowienie postępowania co daje możliwość szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy w postępowaniu administracyjnym prowadzonym zgodnie z podstawowymi zasadami procesowymi, w tym również przy udziale wnioskującego. W przedmiotowej sprawie należy również mieć na uwadze, że ustalając krąg stron postępowania rozgraniczeniowego należy odwoływać się do definicji ogólnej strony, ponieważ ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j. Dz. U. z 2010 r. Nr 193. poz. 1287 ze zm.,) nie zawiera samoistnej definicji strony. Z powyższych względów stosownie do art. 28 Kpa status strony we wznowionym postępowaniu w sprawach dotyczących podziału nieruchomości przysługuje każdemu czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. W piśmiennictwie wskazuje się, że stronami w postępowaniu rozgraniczeniowym będą właściciele (współwłaściciele) i użytkownicy wieczyści rozgraniczanych nieruchomości, a także ich samoistni posiadacze oraz podmioty, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do tych nieruchomości (m.in. użytkowanie, służebność, hipoteka) (por. E. Mzyk, Podział i rozgraniczenie nieruchomości, Warszawa-Zielona Góra 1997, s. 129, a także D. Felcenloben, Granice nieruchomości i sposoby ich ustalania, Warszawa 2011, s. 280). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż wbrew stanowisku organów w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z sytuacją gdy już z samego wniosku w sposób oczywisty wynika brak legitymacji strony skarżącej do żądania wznowienia postępowania wznowieniowego, która we wniosku powoływała się m.in. na tytuł własności do działki nr [...]. Wobec organ przed rozpoznaniem takiego wniosku zobowiązany był do ustalenia, kto faktycznie jest właścicielem ww. działki. Tym samym uznać należy, że ustalenie braku interesu prawnego strony skarżącej wymagał od organu przeprowadzenia postępowania, co winno nastąpić dopiero po wznowieniu postępowania. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej Ppsa) orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 Ppsa. Art. 152 Ppsa nie zastosowano z uwagi na negatywny charakter zaskarżonego rozstrzygnięcie. Rozpoznając sprawę ponownie organ, mając na uwadze stanowisko zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu, po ustaleniu czy skarżąca złożyła wniosek o wznowienie postępowania w zakreślonym terminie (biorąc pod uwagę wyrok wydany w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 75/13,) winien wydać postanowienie o wznowieniu postępowania. Następnie we wznowionym postępowaniu organ winien podjąć czynności mające na celu ustalenie czy skarżącej w świetle jej twierdzeń przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzja z dnia [...] stycznia 2012 r., a następnie adekwatnie do poczynionych ustaleń wydać stosowne orzeczenie.