II SA/Rz 605/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 września 2017 r. sprawy ze skargi R. B. na postanowienie Wojewody z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Przedmiotem skargi R. B. (dalej w skrócie: "skarżący") reprezentowanego przez adw. L. K. jest postanowienie Wojewody [...] (dalej w skrócie: "organ II instancji") z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania skarżącego od decyzji Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w [...] (dalej w skrócie: "organ I instancji") z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...]. Kwestionowane postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia 17 stycznia 2017 r. adw. L. K. działając jako pełnomocnik skarżącego wniósł o sporządzenie aktu małżeństwa skarżącego i A. P. We wniosku powołał się na dołączone do pisma z dnia 17 listopada 2016 r. pełnomocnictwo udzielone mu przez skarżącego w dniu 17 listopada 2016 r., upoważniające go do reprezentowania skarżącego w sprawie o wydanie odpisu skróconego aktu małżeństwa. Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] organ I instancji odmówił sporządzenia aktu małżeństwa dla R. B. i A. P. Jako podstawę prawną decyzji organ powołał art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. Prawo o aktach stanu cywilnego (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 2064), oraz art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. – dalej w skrócie: "Kpa"). W dniu 8 marca 2017 r. pełnomocnik skarżącego nadał w placówce operatora pocztowego odwołanie od powyższej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] organ II instancji stwierdził niedopuszczalność odwołania skarżącego od powyższej decyzji. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że odwołanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną w postępowaniu administracyjnym. Z wnioskiem o sporządzenie aktu małżeństwa R. B. i A. P. wystąpił bowiem adw. L. K., przedkładając jednocześnie pełnomocnictwo udzielone mu przez skarżącego w dniu 17 listopada 2016 r., upoważniające do reprezentowania skarżącego w postępowaniu o wydanie odpisu skróconego aktu małżeństwa. W wykonaniu wezwania organu II instancji, w piśmie które wpłynęło do [...] Urzędu Wojewódzkiego w dniu 29 marca 2017 r. pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że powyższe pełnomocnictwo obejmuje upoważnienie do reprezentowania skarżącego przed Kierownikiem Urzędu Stanu Cywilnego w [...] (Urząd Gminy w [...]),[...] Urzędem Wojewódzkim w [...] (Wydział Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców), Sądem Administracyjnym oraz Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie o wydanie odpisu skróconego aktu małżeństwa. Jednocześnie wraz z pismem przedłożył pełnomocnictwo z dnia 28 marca 2017 r. upoważniające go do reprezentowana skarżącego przed Kierownikiem Urzędu Stanu Cywilnego w [...] (Urząd Gminy w [...]),[...] Urzędem Wojewódzkim w [...] (Wydział Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców), Sądem Administracyjnym i Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie o sporządzenie aktu małżeństwa R. B. i A. P. W ocenie organu II instancji, w chwili wpływu odwołania, t. j. w dniu 9 marca 2017 r., pełnomocnik skarżącego nie posiadał należytego umocowania do reprezentacji skarżącego w sprawie o sporządzenia aktu małżeństwa, gdyż stosowne pełnomocnictwo zostało udzielone przez skarżącego dopiero w dniu 28 marca 2017 r. Natomiast pełnomocnictwo udzielone w dniu 17 listopada 2016 r. upoważniało go do reprezentowania skarżącego jedynie w postępowaniu o wydanie odpisu skróconego aktu małżeństwa. Dlatego też w chwili wnoszenia odwołania nie był umocowany do dokonania tej czynności. W ustawowym terminie pełnomocnik skarżącego wniósł skargę na powyższe postanowienie organu II instancji, żądając jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzucił w niej naruszenie przepisu postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, t. j. art. 64 § 2 Kpa poprzez niedokonanie przez organ II instancji wezwania do złożenia pełnomocnictwa przez skarżącego. W uzasadnieniu podniósł, że niedołączenie pełnomocnictwa stanowi brak podania w rozumieniu art. 64 § 2 Kpa. Niedokonanie przez organ II instancji wezwania do złożenia pełnomocnictwa na piśmie lub zgłoszenia do protokołu w terminie 7 dni z pouczeniem, że niedopełnienie tej czynności spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania i wydania decyzji odmawiającej uwzględnienie złożonego w podaniu żądania z powodu braku umocowania stanowi istotne naruszenie art. 64 § 2 oraz art. 9 Kpa. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, niezłożenie pełnomocnictwa w terminie zakreślonym w wezwaniu do jego złożenia, zawierającym pouczenie o skutkach niezłożenia, prowadzi do wydania decyzji o pozostawieniu podania bez rozpoznania. Wskazał też, że ze względu na ekonomikę procesową i z ostrożności procesowej złożył nowe pełnomocnictwo, aby ewentualnie konwalidować ten brak formalny. Podkreślił również, że przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, organ II instancji orzekał w przedmiotowej sprawie i nie kwestionował ważności pełnomocnictwa. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie: "Ppsa"), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 Ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Istotnym dla rozstrzygnięcia skargi było ustalenie, czy odwołanie od decyzji zostało wniesione przez osobę uprawnioną. Nie ulega wątpliwości, że organ odwoławczy jest zobowiązany do rozpoznania odwołania, jednakże po uprzednim stwierdzeniu, że zostało ono wniesione w terminie oraz przez stronę postępowania administracyjnego lub przez działającego w imieniu strony należycie umocowanego pełnomocnika. Dopiero spełnienie tych wymagań formalnych daje podstawę do merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. Brak pełnomocnictwa jest brakiem formalnym w rozumieniu art. 64 § 2 Kpa i w trybie tego przepisu winien być on usunięty pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania. Zgodnie z art. 32 Kpa strona może działać w postępowaniu administracyjnym przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Stosownie natomiast do treści art. 33 Kpa pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie, w formie dokumentu elektronicznego lub zgłoszone do protokołu. Pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat lub radca prawny oraz rzecznik patentowy może sam uwierzytelnić odpis udzielonego mu pełnomocnictwa. Ponieważ uregulowania prawne w zakresie pełnomocnictwa zawarte w art. 32 i 33 Kpa nie są kompletne, dlatego przy wyjaśnianiu sytuacji, które nie zostały objęte regulacją tych przepisów, należy posiłkowo stosować zasady wyrażone w Kodeksie cywilnym (tak w wyroku NSA z dnia 4 lipca 2006 r. II OSK 941/05). Taką sytuacją jest potwierdzenie czynności wadliwego pełnomocnika. Kwestia ta nie jest uregulowana w przepisach Kpa, natomiast według unormowań Kodeksu cywilnego w przypadku braku umocowania po stronie pełnomocnika ważność czynności zależy od potwierdzenia jej przez mocodawcę (art. 103 § 1 i art. 104 Kc). Przepis art. 103 § 1 Kc obejmuje swoją regulacją zarówno sytuację gdy pełnomocnik działający w imieniu danej osoby nie posiada pełnomocnictwa, jak również gdy pełnomocnik posiadający pełnomocnictwo o danej treści przekroczy jego zakres. W obydwu sytuacjach zachodzi możliwość potwierdzenia przez mocodawcę w ten sposób dokonanych czynności prawnych przez pełnomocnika. Aby w postępowaniu administracyjnym mogło dojść do potwierdzenia przez stronę czynności dokonanych przez wadliwie ustanowionego pełnomocnika, muszą być spełnione dwa warunki: pełnomocnikiem takim musi być osoba, która w myśl przepisów Kpa spełnia ogólne warunki do bycia pełnomocnikiem w postępowaniu administracyjnym, ponadto potwierdzenie czynności zdziałanych przez wadliwie ustanowionego pełnomocnika musi mieć miejsce w toku postępowania administracyjnego, w którym taka sytuacja wystąpiła, a więc musi nastąpić przed wydaniem ostatecznej decyzji w sprawie. Potwierdzenie ma charakter uniwersalny, obejmuje zarówno formę, jak i termin dokonania czynności oraz przewidziane w niej skutki (tak również w wyroku NSA z dnia 18 czerwca 2015 r. I GSK 506/14). W przedmiotowej sprawie było poza sporem, iż w dniu wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, pełnomocnik skarżącego nie był upoważniony do dokonania tej czynności. Pełnomocnictwo z dnia 17 listopada 2016 r. upoważniało go wyłącznie do reprezentacji skarżącego w sprawie o wydanie odpisu skróconego aktu małżeństwa. Przedmiotem postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga było natomiast sporządzenie aktu małżeństwa. Pełnomocnik nie kwestionował tej okoliczności w uzasadnieniu skargi. Organ II instancji mając wątpliwości co do treści pełnomocnictwa z dnia 17 listopada 2016 r., w szczególności uznając, że jego odręcznie sporządzona część jest nieczytelna, zwrócił się do skarżącego o wyjaśnienie wątpliwości. Zauważyć przy tym należy, że wbrew stwierdzeniu zawartemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w wezwaniu nie wskazano precyzyjnie na czym polegają wątpliwości organu, w szczególności, że dotyczą one zakresu pełnomocnictwa. W odpowiedzi adw. L. K. przedłożył udzielone mu przez skarżącego w dniu 28 marca 2017 r. pełnomocnictwo upoważniające do reprezentowania w sprawie o sporządzenie aktu małżeństwa przed organami obu instancji. Należy stwierdzić, że zajęte przez organ II instancji stanowisko, iż udzielenie pełnomocnictwa z datą późniejszą niż data wniesienia odwołania musi skutkować uznaniem, że w chwili wniesienia odwołania pełnomocnik nie był należycie umocowany, jest błędne. Skarżący poprzez udzielenie pełnomocnictwa dokonał bowiem konwalidacji wadliwej czynności prawnej dokonanej przez pełnomocnika, t. j. wniesienia odwołania mimo braku umocowania. Co istotne, czynności tej dokonał w wyznaczonym przez organ II instancji terminie, nie budzi też wątpliwości, że zakres pełnomocnictwa z dnia 28 marca 2017 r. obejmuje upoważnienie do reprezentacji skarżącego w sprawie o sporządzenie aktu małżeństwa dla R. B. i A. P. Podkreślenia również wymaga, że takie potwierdzenie czynności może nastąpić również w postępowaniu odwoławczym ( tak w uchwałach SN z dnia 20 grudnia 1968 r. III CZP 93/68 oraz z dnia 18 września 1992 r. III CZP 112/92). Tym samym następuje konwalidacja wadliwości umocowania pełnomocnika ze skutkiem ex tunc, czyli na dzień dokonania jego pierwszej czynności w sprawie. Dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdza, iż narusza ono przepisy postępowania, co przesądziło o konieczności uwzględnienia skargi. Skoro brak było podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też stwierdzając powyższe naruszenie przepisów postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c Ppsa należało orzec jak w sentencji. Orzekając ponownie w sprawie organ II instancji uwzględni uwagi poczynione przez Sąd w części zważającej niniejszego uzasadnienia.