II SA/Wa 2198/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Piotr Borowiecki, Danuta Kania (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 września 2017 r. sprawy ze skargi B. Z. na postanowienie Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania świadczenia specjalnego uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] października 2016 r. nr [...] Prezes Rady Ministrów postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej: "k.p.a.", utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] października 2016 r. znak: [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku B. Z. z dnia [...] września 2016 r. o przyznanie świadczenia specjalnego w trybie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 887 ze zm.). Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia [...] lutego 2008 r. B. Z. zwróciła się do Prezesa Rady Ministrów o przyznanie świadczenia specjalnego w trybie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że jest uznanym twórcą upowszechniającym dobra narodowe, w 2006 r. wydała pierwszą pozycję "[...]", publikuje swe prace na łamach Miesięcznika Literackiego "[...]", otrzymuje liczne pozytywne recenzje swojej twórczości. Ponadto podniosła, że znajduje się w trudnej sytuacji materialnej pobierając - zaniżone w jej ocenie świadczenie emerytalne - w wysokości [...] zł brutto. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] Prezes Rady Ministrów odmówił wnioskodawczyni przyznania emerytury specjalnej. W uzasadnieniu organ wskazał, iż przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie świadczeń specjalnych brana jest pod uwagę sytuacja bytowa wnioskodawcy, która nie stanowi jedynego kryterium przyznawania tych świadczeń. Świadczenie specjalne może być przyznane osobie znajdującej się w trudnej sytuacji życiowej, niezdolnej do pracy z uwagi na wiek lub stan zdrowia, o ile w sprawie występują też inne okoliczności, wskazujące na jej szczególny charakter. Okoliczności wynikające z uzasadnienia wniosku i nadesłanych dokumentów nie dają podstaw do przyznania wnioskodawczyni świadczenia specjalnego. Wobec niewniesienia środka odwoławczego przez stronę, powyższa decyzja stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji. Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. B. Z. złożyła ponownie wniosek do Prezesa Rady Ministrów o przyznanie świadczenia specjalnego w trybie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W jego uzasadnieniu wskazała, iż od 2002 r. kontynuuje działalność twórczą. Od 2004 r. jej wiersze są publikowane w Miesięczniku Literackim "[...]" oraz w "[...]" - [...] Instytucie Wydawniczym. W 2006 r. [...] wydała pierwszy tomik jej poezji "[...]", który uzyskał liczne, pozytywne recenzje. W 2007 r. otrzymała stypendium Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego za "twórczość artystyczną, upowszechnianie dóbr kultury". W 2010 r. wydany został drugi tomik jej wierszy "[...]". Wnioskodawczyni podkreśliła, iż przyznanie świadczenia specjalnego umożliwiłoby jej kontynuowanie pracy twórczej w realnie godnych warunkach. Zwróciła się o uznanie jej "trudu tworzenia" w kontekście trudnej sytuacji materialnej. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], Prezes Rady Ministrów, powołując w podstawie prawnej art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie o przyznanie świadczenia specjalnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że w nowym wniosku B. Z. podniosła okoliczności, które były już przedmiotem rozważań organu przy wydaniu decyzji z dnia [...] maja 2008 r. Sprawa z nowego wniosku jest zatem tożsama ze sprawą rozstrzygniętą decyzją ostateczną z dnia [...] maja 2008 r., a tożsamość dotyczy zarówno podmiotu (strona, organ), przedmiotu postępowania (żądanie wnioskodawczyni), a także podstawy prawnej (art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych) i faktycznej rozstrzygnięcia (informacje dotyczące osiągnięć wnioskodawczyni). Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes Rady Ministrów postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż okoliczności podniesione przez stronę nie mają znaczenia w sprawie o przyznanie świadczenia specjalnego. Uprawnienie Prezesa Rady Ministrów do przyznawania tzw. świadczeń specjalnych historycznie zostało ukształtowane i oparte na założeniu wyróżniania osób ze względu - co do zasady - na ich szczególne zasługi. Taki charakter zasług wnioskodawczyni nie został potwierdzony przez Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego, co stanowiło podstawę wydania decyzji z dnia [...] maja 2008 r. Organ zaznaczył, że przyznanie zainteresowanej stypendium z budżetu MKiDN za upowszechnianie dóbr kultury narodowej nie jest równoznaczne z uznaniem za twórcę wybitnego. Co roku na stronie internetowej MKiDN zamieszczane są komunikaty zachęcające twórców do składania wniosków o stypendia, zarówno z budżetu Ministra, jak i z Funduszu Promocji Twórczości, a także do składania wniosków o dofinansowanie publikacji z tego Funduszu i wielu twórców korzysta z tych form wsparcia ich działalności. Natomiast świadczenia specjalne przyznawane przez Prezesa Rady Ministrów nie są świadczeniami socjalnymi i nie stanowią formy wsparcia, czy też odszkodowania za sugerowane krzywdy, co wielokrotnie zostało potwierdzone przez orzecznictwo administracyjne. Organ wskazał również, że pomiędzy sprawą zakończoną decyzją Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] maja 2008 r. a aktualnie rozpoznawaną sprawą zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa oparta na tej samej podstawie prawnej i faktycznej oraz na tożsamych żądaniach wnioskodawczyni. Złożony przez B. Z. wniosek z dnia [...] stycznia 2014 r., chociaż przy użyciu innych sformułowań, to jednak wskazuje argumenty wymienione przez nią w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją ostateczną. Wszczęcie postępowania i wydanie decyzji w sprawie już wcześniej rozstrzygniętej skutkowałoby rażącym naruszeniem prawa. Pismem z dnia [...] września 2016 r. B. Z. złożyła kolejny wniosek o przyznanie świadczenia specjalnego. Powołała się na okoliczność kontynuowania pracy twórczej wskazując, iż dowody upowszechniania dóbr kultury narodowej przedstawiła również za pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. Zwróciła uwagę na swoją trudną sytuację materialną wskazując, że pobiera świadczenie emerytalne w wysokości [...] zł miesięcznie. Do wniosku załączyła m.in. dokumentację medyczną dokumentującą liczne schorzenia oraz problemy zdrowotne. W załączeniu do pisma z dnia [...] sierpnia 2016 r. wnioskodawczyni złożyła m.in. opinię Dyrektora Wydziału Edukacji i Kultury Urzędu Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. skierowaną do Komisji ds. Zaopatrzenia Emerytalnego Twórców przy Ministrze Kultury i Dziedzictwa Narodowego, przykłady swojej twórczości oraz liczne pozytywne recenzje. Postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. znak: [...] Prezes Rady Ministrów, powołując w podstawie prawnej art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie o przyznanie świadczenia specjalnego. Pismem z dnia [...] października 2016 r. B. Z. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy i uwzględnienie wniosku o przyznanie świadczenia specjalnego. W uzasadnieniu podała, że w 2008 r. nie składała wniosku o przyznanie świadczenia specjalnego. Organ zatem powinien wziąć pod uwagę jej aktualną sytuację oraz dokumenty załączone do wniosku z dnia [...] sierpnia 2016 r., ponowionego w piśmie z dnia [...] września 2016 r., tj. dokumenty potwierdzające jej dorobek twórczy, w tym wydane książki, recenzje i opinie dotyczące jej twórczości; nagrodę Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego za "upowszechnianie dóbr kultury narodowej"; opinię Wydziału Edukacji i Kultury Urzędu Miejskiego w [...]; opinię Dyrektora Departamentu Mecenatu Państwa MKiDN z dnia [...] marca 2016 r., w którym powołano się na "niezaprzeczalne wartości, jaką niesie Pani twórczość oraz uznanie dla Pani zasług na rzecz upowszechniania kultury narodowej"; a także zaświadczenie o wysokości pobieranego z ZUS świadczenia emerytalnego. Strona zakwestionowała stanowisko organu, że sprawa jest "tożsama" ze sprawą zakończoną wydaniem decyzji Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] maja 2008r. Prezes Rady Ministrów nie znalazł podstaw do zmiany stanowiska w sprawie. Motywując powołane na wstępie postanowienie z dnia [...] listopada 2016 r. wskazał, iż w sprawie znajduje zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a., bowiem wniosek B. Z. z dnia [...] sierpnia 2016 r., doprecyzowany w piśmie z dnia [...] września 2016 r., dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej decyzją ostateczną z dnia [...] maja 2008 r. Tożsamość spraw dotyczy zarówno podmiotu, przedmiotu postępowania, jak również podstawy prawnej (art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych) i faktycznej (informacje dotyczące osiągnięć wnioskodawczyni oraz jej sytuacji socjalno-bytowej). Złożony przez stronę wniosek z dnia [...] sierpnia 2016 r., doprecyzowany w piśmie z dnia [...] września 2016r., choć przy użyciu innych sformułowań, to jednak wskazuje argumenty wymienione w postępowaniu administracyjnym zakończonym ww. decyzją ostateczną. Zatem wszczęcie postępowania i wydanie decyzji w sprawie już wcześniej rozstrzygniętej co do istoty skutkowałoby rażącym naruszeniem prawa. Organ zaznaczył, że uprawnienie Prezesa Rady Ministrów do przyznawania tzw. świadczeń specjalnych historycznie zostało ukształtowane i oparte na założeniu wyróżniania osób ze względu na ich szczególne zasługi. Taki charakter zasług B. Z. nie został potwierdzony przez Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego, co stanowiło podstawę do wydania decyzji odmownej w dniu [...] maja 2008 r. Przyznanie wnioskodawczyni w listopadzie 2007 r. stypendium z budżetu MKiDN za upowszechnianie dóbr kultury narodowej nie jest równoznaczne z uznaniem jej za twórcę wybitnego. Również w nadesłanej kopii pisma z MKiDN z dnia [...] marca 2016 r. jednoznacznie stwierdzono, że działalność artystyczna wnioskodawczyni jest stosunkowo krótka i nie kwalifikuje jej do nagrody okolicznościowej Ministra. Tym samym jej dotychczasowa działalność nie została uznana za wybitną. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2016 r. B. Z. podniosła, że organ nie uwzględnił jej pracy twórczej w latach 2002 - 2016 i pominął dowody twórczości, co jest wysoce krzywdzące. Stwierdziła, że wydanie decyzji w 2008 r. nie może wykluczać ponownego ubiegania się o wsparcie ze strony Państwa na podstawie przedstawionych dowodów. Skarżąca zaznaczyła, że publikowanie utworów w "[...]", Miesięczniku Literackim "[...]" oraz w Magazynie Artystyczno-Literackim "[...]", a także wydawanie książek, świadczy o wybitności tworzenia, bowiem tylko nieliczni twórcy w Polsce dostępują zaszczytu wydrukowania przesłanego materiału. Podkreśliła, że tworzy i wydaje książki utrzymując się ze świadczenia emerytalnego w kwocie [...] zł. W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym z dnia 20 maja 2017 r. skarżąca podtrzymała zarzuty skargi. Ponownie podniosła, że powoływanie się przez organ na decyzję z dnia [...] maja 2008 r. jest działaniem na niekorzyść uznanego literata. Organ bezzasadnie nie uwzględnił merytorycznych aspektów sprawy, tj. jej pracy twórczej w latach 2003 - 2016 oraz sytuacji zdrowotnej i materialnej. Do pisma skarżąca załączyła m.in. decyzję Wiceprezesa Rady Ministrów Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] ustalającą, że B. Z. rozpoczęła działalność twórczą jako literat od dnia [...] stycznia 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 780 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Zaznaczenia wymaga, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do brzmienia art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2016 r. utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia [...] października 2016 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku B. Z. z dnia [...] września 2016 r. o przyznanie świadczenia specjalnego w trybie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 887 ze zm.). Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a §1 k.p.a., zgodnie z którym, w sytuacji gdy żądanie wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powołany przepis art. 61a został dodany do Kodeksu postępowania administracyjnego przez art. 1 pkt 11 ustawy z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2014 r. Nr 6, poz. 18) i wszedł w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. Celem wprowadzenia tej nowelizacji było odróżnienie postępowania wstępnego, polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Ustawodawca wprowadził w ww. przepisie dwie samodzielne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 k.p.a. do złożenia wniosku. Natomiast drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy jednak przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, a mianowicie, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, a także gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już merytoryczne rozstrzygnięcie (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 września 2015 r. sygn. akt III UK 16/15, publ. LEX nr 1814918). Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia już po wstępnej analizie wniosku. Podkreślił to WSA w Warszawie w wyroku z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1771/12 (publ. LEX nr 1321646 wskazując, że zastosowanie instytucji określonej w art. 61 a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone co do zasady do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zaznaczyć również należy, iż na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61 a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 999/14, publ. LEX nr 1989306). W rozpoznawanej sprawie jako przesłankę zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. organ powołał okoliczność uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy przyznania skarżącej świadczenia specjalnego poprzez wydanie ostatecznej decyzji Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] maja 2008 r. Z akt sprawy bezspornie wynika, że Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] maja 2008 r. odmówił przyznania B. Z. renty specjalnej na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Wobec nieskorzystania przez stronę ze środka zaskarżenia decyzja ta uzyskała walor ostateczności. Wydanie przez organ ostatecznej decyzji powoduje niemożność ponownego orzekania w tej samej sprawie w tzw. trybie podstawowym bez uprzedniego usunięcia z obrotu prawnego tej decyzji. Wydanie decyzji w sprawie załatwionej już uprzednio decyzją ostateczną powoduje, że późniejsza decyzja obarczona będzie wadą nieważności, o której mowa art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (res iudicata). Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Zatem okoliczność, czy powaga rzeczy osądzonej w danym przypadku występuje, wymaga ustalenia tożsamości porównywanych spraw pod względem podmiotowym oraz przedmiotowym. Jak podkreśla się w orzecznictwie, z tożsamością sprawy mamy do czynienia w przypadku występowania tych samych podmiotów w sprawie, tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy oraz tego samego przedmiotu, rozumianego jako interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym bądź jego brakiem (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 651/13, publ. LEX nr 1412288; wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 931/09, publ. LEX nr 597967). Stan faktyczny sprawy powinien być brany pod uwagę, jeżeli chodzi o tożsamość sprawy, w odniesieniu do faktów prawotwórczych (por. J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2016 r., s. 767). W świetle powyższych uwag jako błędne należy ocenić stanowisko organu, że w niniejszej sprawie zaistniała tożsamość przedmiotowa w zakresie stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji, że należało wydać rozstrzygnięcie formalne o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. Zarówno bowiem w piśmie z dnia [...] sierpnia 2016 r., jak i we wniosku z dnia [...] września 2016 r. skarżąca powołała się na nowe okoliczności faktyczne, istotne z punktu widzenia przesłanek przyznania świadczenia specjalnego wskazanych w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Skarżąca podkreśliła, że kontynuuje działalność twórczą, a jej osiągnięcia odzwierciedlają opublikowane wiersze, również w formach książkowych. Złożyła do akt sprawy m.in. opinię Dyrektora Wydziału Edukacji i Kultury Urzędu Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. skierowaną do Komisji ds. Zaopatrzenia Emerytalnego Twórców przy Ministrze Kultury i Dziedzictwa Narodowego, w której potwierdzono, że skarżąca wydała następujące zbiory wierszy: "[...]" (Wydawnictwo - [...] - 2006 r.), "[...]" (2010 r.), "[...]" (2016 r.), "[...]" (2016 r.). Stwierdzono również, że wiersze skarżącej były zamieszczane w miesięczniku literackim "[...]", magazynie literacko-artystycznym "[...]", w lokalnej prasie oraz w wydanym w 2003 r. almanachu "[...]"[...] Stowarzyszenia Twórców Kultury. Skarżąca podnosiła również w toku postępowania, że pomimo licznych schorzeń, które znalazły potwierdzenie w złożonej dokumentacji, nadal rozwija swoją twórczość literacką. Organ zatem powinien wziąć pod uwagę nowe okoliczności dotyczące działalności twórczej skarżącej, które nie były przedmiotem oceny przy wydaniu decyzji z dnia [...] maja 2008 r. Stwierdzenie organu w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że pomiędzy sprawą zakończoną ww. decyzją ostateczną, a sprawą zainicjowaną wnioskiem z dnia [...] września 2016 r. zachodzi tożsamość przedmiotowa, bowiem skarżąca, "chociaż przy użyciu innych sformułowań, to jednak wskazuje na argumenty wymienione przez nią w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją ostateczną" nie znajduje odzwierciedlenia w materiale dowodowym. Skarżąca powołała nowe okoliczności dotyczące jej twórczości (w tym publikacje z 2016 r.) i sytuacji zdrowotnej i w tym stanie rzeczy organ powinien rozpatrzyć sprawę co do istoty wydając decyzję merytoryczną o przyznaniu, bądź o odmowie przyznania świadczenia specjalnego. Wskazać również należy, że organ w istocie dokonał próby oceny merytorycznej wniosku skarżącej stwierdzając, że "przyznanie skarżącej w listopadzie 2007 r. stypendium z budżetu MKiDN za upowszechnianie dóbr kultury narodowej nie jest równoznaczne z uznaniem jej za twórcę wybitnego. Również w nadesłanej kopii pisma z MKiDN z dnia [...] marca 2016 r. jednoznacznie stwierdzono, że działalność artystyczna wnioskodawczyni jest stosunkowo krótka i nie kwalifikuje jej do nagrody okolicznościowej Ministra. Tym samym jej dotychczasowa działalność nie została uznana za wybitną". To czy twórczość literacka skarżącej ma przymiot "wybitności" i stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 82 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, winno być przedmiotem rozważań w decyzji orzekającej co do istoty, nie zaś w postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Jak już wyżej podkreślono, rozstrzygnięcie wydane w trybie art. 61a § 1 k.p.a. ma charakter formalny, a nie merytoryczny. Na etapie stosowania ww. przepisu organ bada jedynie kwestie formalnoprawne, analizując, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie zgłoszonego wniosku. Nie zajmuje się natomiast analizą zasadności wniosku o przyznanie świadczenia specjalnego, co miało de facto miejsce w niniejszej sprawie. Końcowo mając na względzie, że podmiotowa i przedmiotowa tożsamość spraw sprzeciwia się merytorycznemu rozpoznaniu sprawy (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.) wskazać należy, że konkluzja ta odnosi się do wszystkich spraw, nawet tych, w których wnioski o to samo żądanie można ponawiać, a więc tych których istotny jest każdorazowy stan faktyczny mogący ulegać zmianom. Charakter sprawy administracyjnej w przedmiocie świadczenia specjalnego, jest taki, że decyzja odmowna co do zasady nie stoi na przeszkodzie ponownemu wszczęciu postępowania. Jednakowoż jest tak tylko wówczas, gdy nowy wniosek powołuje się i wskazuje na inne okoliczności faktyczne albo, gdy zmianie uległ stan prawny. Brak takich supozycji i oczywiste powołanie się wnioskodawcy na poprzednie fakty mające uzasadniać to samo żądanie, a jeszcze bardziej wręcz żądanie powtórnego rozpatrzenia poprzednio złożonego wniosku w tej samej materii, zwalnia organ od merytorycznego badania zasadności wniosku. Zasada powagi rzeczy osądzonej obowiązuje zawsze wówczas, gdy zachodzi tożsamość spraw we wszystkich wymienionych aspektach (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1385/11, publ. CBOSA). W ocenie Sądu brak jest tożsamości przedmiotowej sprawy zakończonej wydaniem decyzji ostatecznej z dnia [...] maja 2008 r. oraz sprawy niniejszej zainicjowanej wnioskiem z dnia [...] września 2016 r. ze względu na nowe okoliczności faktyczne powołane przez skarżącą. Zatem organ dopuścił się naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało uchyleniem obu wydanych w sprawie postanowień. Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien wszystkie nowe okoliczności faktyczne rozważyć, ocenić w kontekście przesłanek z art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS i wydać decyzję co do istoty, tj. o przyznaniu, bądź o odmowie przyznania świadczenia specjalnego. Organ powinien przy tym uwzględnić cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, potwierdzający działalność twórczą oraz sytuację życiową skarżącej, a w razie potrzeby wezwać ją do uzupełnienia wniosku. Organ powinien również wziąć pod uwagę decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia działalności twórczej skarżącej jako literata, która potwierdza okoliczności podane we wniosku z dnia [...] września 2016 r. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.