II SA/Rz 576/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2017 r. sprawy ze skarg D. H. i J. H. na decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi D.H. i J.H. jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] Starosta [...], po rozpatrzeniu wniosku A S.A. z siedzibą w [...], dalej "Spółka" orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w R. gm. [...] oznaczonej jako działka nr 2963 o pow. 12,77 ha i działka nr 2965 o pow. 7,29 ha, stanowiącej własność J.H. i D.H., przez udzielenie Spółce zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez wyżej opisaną nieruchomość przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej w ramach realizacji inwestycji celu publicznego pod nazwą "Budowa linii 110 kV relacji N.Ż. – I." w pasie technologicznym oznaczonym na załącznikach graficznych odpowiednio nr 1 i nr 2, stanowiących integralną część decyzji. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości polegać będzie na: przeciągnięciu nad działką nr 2963 przewodów napowietrznej jednotorowej linii 110 kV, tj. przewodów fazowych AFL-6 240 mm2 i odgromowych OPGW 48J, posadowieniu słupa energetycznego rurowego R11 P o wysokości 23,9 m i wymiarach u podstawy 7,6 m2, podtrzymującego te przewody oraz późniejszym funkcjonowaniu linii elektroenergetycznej wraz z wszelkimi obiektami i urządzeniami niezbędnymi do jej eksploatacji wzdłuż pasa technologicznego o długości 271 m, szerokości 18 m (po 9 metrów od osi linii) i o obszarze 4882 m - zał. nr 1; przeciągnięciu nad działką nr 2965 przewodów napowietrznej jednotorowej linii 110 kY, tj. przewodów fazowych AFL-6 240 mm2 i odgromowych OPGW 48J wzdłuż pasa technologicznego o długości 19 m, szerokości 18 m (po 9 metrów od osi linii) i o obszarze 336 m2 - zał. nr 2. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości polegać będzie również na dostępie, wejściu, przechodzie, przejeździe niezbędnym sprzętem osób upoważnionych przez Spółkę w celu dokonywania czynności związanych z robotami projektowo-przygotowawczymi, budową, eksploatacją, konserwacją i usuwaniem awarii linii; zakazie wznoszenia w pasie technologicznym budynków mieszkalnych, budowli, trwałych ogrodzeń bez stałych fundamentów, które będzie umożliwiać Spółce swobodny dostęp do urządzeń, a także na niespowodowaniu istotnych zmian ukształtowania terenu w obrębie pasa technologicznego linii oraz także na korzystaniu z nieruchomości obciążonej w sposób zgodny z aktualnie obowiązującymi przepisami dotyczącymi linii elektroenergetycznych, ochrony zdrowia i życia ludzkiego oraz ochrony środowiska, zarówno przez okres wykonywania prac budowlano-montażowych jak i przez cały okres eksploatacji linii; niewykonywaniu w pasie technologicznym linii nasadzeń drzew i krzewów przekraczających 3 m wysokości, zarówno przez okres wykonywania prac budowlano-montażowych jak i przez cały okres eksploatacji linii; wycince istniejącego na nieruchomości drzewostanu i krzewów w zakresie niezbędnym do wybudowania linii oraz jej eksploatacji. Zobowiązano Spółkę do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po zakończeniu inwestycji, a jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego byłoby niemożliwe albo powodowałoby nadmierne trudności lub koszty, wnioskodawca będzie zobowiązany do zapłaty odszkodowania właścicielom nieruchomości. Odszkodowanie przysługuje za szkody powstałe wskutek realizacji inwestycji i może być dochodzone w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Obowiązek udostępnienia nieruchomości celem wykonania przedmiotowej inwestycji podlega egzekucji administracyjnej. Ostateczna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Uzasadniając podjętą decyzję Starosta [...] podniósł, że rokowania o wyrażenie zgody na zajęcie nieruchomości prowadzone przez pełnomocników Spółki nie doprowadziły do zawarcia umowy, bowiem właściciele sprzeciwili się budowie linii nad działkami stanowiącymi ich własność i nie zaakceptowali proponowanej przez inwestora kwoty odszkodowania za zajęcie nieruchomości. Z argumentacją zawartą w decyzji Starosty [...] nie zgodzili się D.H. oraz J.H. i w odwołaniu zarzucili brak oceny inwestycji pod kątem spełnienia przesłanek zakwalifikowania jej jako realizującej cel publiczny. Wskazali, iż Spółka podejmując działania polegające na budowie linii 110 kV przyczyni się do dewastacji środowiska naturalnego na znacznym obszarze obejmującym działki nr 2963 i 2965 i innych, a dewastacja środowiska naturalnego powodowana będzie m. in. bieżącym użytkowaniem linii 110 kV oraz wywołanym smogiem elektromagnetycznym. Wskazali również, iż inwestor nie podjął sprawy wynagrodzenia za korzystanie z nieruchomości, służebności przesyłu czy wykupu części nieruchomości. D.H. zarzuciła również, iż wnioskodawca nie prowadził z nią rokowań. Opisaną na wstępie decyzją Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, ze zmianami, dalej "k.p.a."), art. 9a w związku z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147, ze zmianami, dalej "u.g.n."). Organ odwoławczy przytoczył art. 124 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań (art. 124 ust. 3). Oceniając spełnienie tych przesłanek w rozpoznawanej sprawie stwierdzić należy, że planowana inwestycja stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n., zgodnie z którym celami publicznymi w rozumieniu ustawy są m.in. budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Projektowana inwestycja jest zgodna z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego "[...] - linia elektroenergetyczna 110 kV" zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy [...] z dnia 21 października 2016 r. nr [...]. Z § 3 tego planu w obszarze objętym planem dopuszcza się budowę sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz przebudowę istniejącej infrastruktury pod warunkiem, że nie wykluczy to możliwości zagospodarowania terenów zgodnie z ich przeznaczeniem określonym w planie. Z kolei w § 4 ust. 1 planu wyznaczono tereny infrastruktury elektroenergetycznej, oznaczone na rysunku planu symbolami El - El9 z przeznaczeniem na obiekty i urządzenia linii elektroenergetycznej 110 kV. Działki nr 2963 i nr 2965, w części na której projektowana jest linia elektroenergetyczna i pas technologiczny, położone są w terenie oznaczonym w planie symbolem R5 - tereny rolnicze oraz w granicach planu uchwalonego na potrzeby realizacji linii elektroenergetycznej, na którym dopuszcza się budowę sieci, co potwierdzają dokumenty zgromadzone w aktach sprawy. Przeprowadzenie przez przedmiotowe działki nr 2394 i 2395 napowietrznej linii z pewnością nie zakłóci dotychczasowego wykorzystywania części tych działek na cele rolne. Ponadto na działce nr 2963 wyznaczono teren infrastruktury elektroenergetycznej, oznaczony na rysunku planu symbolem E9. Jak wynika z akt sprawy, spełniony został obowiązek przeprowadzenia rokowań pomiędzy inwestorem i właścicielami nieruchomości - działek nr 2963 i 2965. Potwierdzają to dokumenty zalegające w aktach sprawy (kopie protokołów z negocjacji z dnia 10.11.2015r. i 1.06.2015r., kopie pism do właścicieli z dnia 21.06.2016,11.07.2016r. i 25.08.2016r. z potwierdzeniami odbioru, kopie pism właścicieli z dnia 22.06.2016r. i 22.07.2016r.). Zgromadzony materiał potwierdza, iż zakończyły się wynikiem negatywnym, bowiem nie doprowadziły do uzyskania zgody tj. zawarcia umowy z właścicielami nieruchomości, upoważniającej inwestora do wykonania prac na przedmiotowych działkach. Zatem organ I instancji miał stosownie do dyspozycji art. 124 ust. 1 u.g.n. podstawy do wszczęcia postępowanie i wydania zaskarżonej decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Strony miały możliwość zapoznania się ze złożonym przez inwestora wnioskiem przed wydaniem decyzji. Warunki ograniczenia wskazane w pkt 2. decyzji również nie budzą zastrzeżeń, wynikają z wniosku inwestora, a ponadto zamykają się w pasie technologicznym, który zajmuje obszar 4882 m2 powierzchni działki nr 2963 a na działce nr 2965 - 336 m . Wyjaśnia się jedynie, że ograniczenie polegające na wycince drzewostanu i krzewów w zakresie niezbędnym do wybudowania linii oraz jej eksploatacji nie zastępuje zezwoleń niezbędnych na usuwanie drzew i krzewów, co podlega odrębnym przepisom. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ odwoławczy uznał je za niezasadne. Decyzja została bowiem podjęta po przeprowadzeniu postępowania w sposób właściwy i po wyjaśnieniu okoliczności istotnych dla treści decyzji. Analiza zgromadzonego w sprawie materiału nie pozostawia wątpliwości co do zaistnienia przesłanek faktycznych i prawnych do zastosowania przez Starostę [...] art. 124 u.g.n. Negocjacje zostały przeprowadzone i zakończyły się wynikiem negatywnym, tj. brakiem zgody właścicieli na wejście na teren ich nieruchomości, celem realizacji inwestycji. Wbrew twierdzeniom odwołujących, z dokumentów z rokowań wynika, że inwestor proponował właścicielom kwotę wynagrodzenia za posadowienie urządzeń energetycznych, która nie została zaakceptowana przez właścicieli. Przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie określa formy prowadzenia rokowań. Wystarczy wzajemne poinformowanie się obu stron o swoich stanowiskach i możliwym zakresie wzajemnych ustępstw celem zawarcia umowy lub innego satysfakcjonującego obie strony rozwiązania zasad korzystania z danej nieruchomości. Ponadto o lokalizacji inwestycji m. in. na przedmiotowych działkach przesądził Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego "[...] - linia elektroenergetyczna 110 kV". Nie budzi zatem wątpliwości okoliczność, iż wydane zezwolenie jest zgodne z aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n. Podnoszone w odwołaniach zarzuty dotyczące, m. in. dewastacji środowiska, smogu elektromagnetycznego i oceny jego wpływu na środowisko, czy też zamieszczenia w BIP decyzji o budowie linii nie odnoszą się do niniejszego postępowania i nie miały wpływu na wydanie kwestionowanej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie D.H. i J.H. zarzucili organom nieuwzględnienie faktu, iż Spółka jednostronnie narzuciła właścicielom działek warunki wejścia w teren i nie przeprowadziła rokowań umożliwiających bezkonfliktowe rozwiązanie sprawy oraz faktu, że wskazana inwestycja w oczywisty sposób naruszy warunki przyrodnicze na dość znacznym obszarze poprzez wytwarzanie smogu elektromagnetycznego, zaś inwestor w tym zakresie nie przedstawił oddziaływania na środowisko planowanej do realizacji inwestycji. Odnosząc się do uzasadnienia decyzji organu traktującego o celowości i potrzebie rozbudowy sieci wynikającej z potrzeby zabezpieczenia potrzeb energetycznych odbiorców i z zagrożenia przeciążeniami linii mogącymi powodować braki w dostawie energii elektrycznej sformułowała następujące pytania: na jakiej normie został wydany wymieniony osąd, kto przeprowadził analizę powstania wskazanej inwestycji, czy wybór trasy przebiegu inwestycji optymalizuje jej wpływ na środowisko, z jakimi ośrodkami naukowymi konsultowano powstanie tej inwestycji o ile taka potrzeba istnieje, co jest powodem, że Wojewoda [...] w oczywisty sposób broni stanowiska Spółki odnosząc się do parametrów ekonomicznych /ewentualnych strat Spółki/, a nie widzi interesu osób fizycznych - właścicieli działek, dlaczego przy wydawaniu decyzji nie wzięto pod uwagę interesu ekonomicznego właścicieli działek. Skarżąca podkreśliła, że właściciele nie ograniczają inwestorowi wejścia w teren na wskazane działki działka nr 2965 i nr 2965, jednak uzależniają ten stan rzeczy od uzyskania od inwestora stosownego wynagrodzenia pieniężnego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej bada zgodność rozstrzygnięcia z przepisami obowiązującego prawa. Sąd rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, orzeka w granicach sprawy. Sąd rozpoznając skargę może ją uwzględnić tylko wówczas gdy dopatrzy się naruszenia prawa materialnego lub procesowego w stopniu określonym przez art. 145 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględnił skargę z przyczyn, które ustalił z urzędu. A S.A. w złożonym w dniu 6 grudnia 2016 r. wniosku domagała się ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonych nr ewidencyjnym 2963 o powierzchni 12,77 ha oraz 2965 o powierzchni 7,29 ha, których współwłaścicielami są J. i D.H. w gminie [...] na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami dla realizacji inwestycji pod nazwą "Budowa linii 110 KV N.Ż. – I.". Nieruchomości, których dotyczy wniosek położone są na terenie objętym Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego "[...] – linia elektroenergetyczna 110 KV" zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] 21 października 2016 r. W swym rozstrzygnięciu organ I instancji ograniczył korzystanie z tych nieruchomości a przewidziany zakres prac to: wykonanie nowych fundamentów, montaż uziemień konstrukcji słupów, montaż słupów rurowych, montaż łańcuchów izolatorowych na słupach, zawieszenie przewodów fazowych i odgromowych. Zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami "Starosta (...) może ograniczyć sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów lub urządzeń jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem a w przypadku braku zgodnie z warunkami zabudowy". Z dokumentów dołączonych do wniosku wynika, że rokowania z właścicielami nieruchomości przeprowadzone w celu wyrażenia przez nich zgody na zajęcie nieruchomości były prowadzone lecz nie doprowadziły do zawarcia umowy. Sprzeciwiają się budowie planowanej linii i nie akceptują proponowanej przez A S.A. kwoty odszkodowania za wyrażenie zgody dla proponowanej inwestycji. Cytowany przepis art. 124 ust. 1 ustawy nie określa formy prowadzenia rokowań, wystarczy że rokowania były prowadzone i nie doprowadziły do porozumienia między inwestorem a właścicielem nieruchomości. Nie podlegają weryfikacji w trybie tego przepisu okoliczności, czy zaproponowane warunki wejścia w teren są dla właściciela korzystne czy nie (patrz: wyrok z dnia 7 października 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 381/09). Orzecznictwo sądów administracyjnych stoi na stanowisku, że jeżeli nie doszło do zawarcia umowy, to tym samym właściciel nie wyraził zgody na wejście w teren celem wykonania praw. Zgodność ograniczenia z dokumentami planistycznymi należy oceniać przez pryzmat ustaleń planu. Z zestawienia art. 124 ust. 1 zdanie 2 i art. 112 ust. 1 i 2 u.g.n. z powołanymi przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że zgodność ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z planem miejscowym oznacza konieczność rozstrzygnięcia w decyzji w przedmiocie ograniczenia obejmującego jego terytorialny zasięg mieszczący się w granicach planistycznego przeznaczenia pod publiczną infrastrukturę techniczną ustalonego w planie miejscowym. Ograniczenie to stanowi ingerencję w wykonywanie prawa własności w rozumieniu art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, dlatego jego rozmiar i zakres musi być jednoznacznie i precyzyjnie określonym przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. w jej komparycji. Z treści art. 124 ust. 1 u.g.n. wynika, że omawiana decyzja powinna określać przedmiot czasowego zajęcia i jego terytorialny zakres w powiązaniu z planem. Ponadto w decyzji należy określić podmiot lub jednostkę organizacyjną, której udziela się zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości, rodzaj zamierzonej inwestycji, oraz termin, na który udziela się zezwolenia. Termin ten jest zasadniczym elementem wyznaczającym horyzont czasowy pozbawienia właściciela i użytkownika wieczystego uprawnień rzeczowych do skutecznego sprzeciwu wobec udzielonego zezwolenia. Z ostatecznej decyzji o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości wynika możliwość pozbawienia właściciela i użytkownika wieczystego nieruchomości skorzystania z eksmisji, o której mowa w art. 222 k.c. wobec tych podmiotów, którym udzielono zezwolenia. Z tego względu określenie terminu ograniczenia właściciela lub użytkownika wieczystego ma bardzo istotne znaczenie, aby czasowość ta nie była nieograniczona w czasie mając realne odniesienie w decyzji. Określenie w decyzji terminu ograniczenia to również element dyscyplinujący dla inwestora aby prace nie trwały ponad czas niezbędny. Decyzja organu rozstrzygająca w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowych nieruchomości zawiera wszystkie wymagane prawem elementy poza określeniem terminu zajęcia. Naruszenie to ma charakter procesowy istotny dla rozstrzygnięcia. Z tego względu Sąd uchylił rozstrzygnięcie organu odwoławczego, ponieważ decyzja jest prawidłowa, wymaga uzupełnienia wyłącznie o element określenia terminu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Sąd z urzędu uwzględnił braki decyzji i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c uchylił rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Prowadząc ponownie postępowanie organ uwzględni stanowisko Sądu. O kosztach nie orzeczono na podstawie art. 210 § 1 P.p.s.a.