I OSK 26/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant straszy inspektor sądowy Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 25 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S.A. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 25/17 w sprawie ze skargi W. S.A. w P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz W. S.A. w P. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 8 września 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 25/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. S.A. w P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Wojewoda Wielkopolski, działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.), decyzją z dnia [...] lipca 2002 r., stwierdził nabycie przez Miasto Poznań z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów obręb [...], arkusz mapy [...], jako działki nr [...] oraz [...], zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wystąpiły W. S.A. w P. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku, decyzją z dnia [...] maja 2016 r. umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu organ stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż działki objęte powołaną decyzją Wojewody Wielkopolskiego są zabudowane wojskową bocznicą kolejową nr [...]. Wnioskodawca jest następcą prawnym przedsiębiorstwa państwowego W., których organem założycielskim był Minister Obrony Narodowej. Przy czym wnioskodawca jako dokumenty potwierdzające tytuł prawny do nieruchomości przedstawił: protokół przejęcia-przekazania ww. bocznicy dołączony do pisma Szefa Przewozów Wojskowych z dnia 16 listopada 1989 r. wraz z wykazem materiałów nawierzchni kolejowej i urządzeń zabezpieczenia ruchu kolejowego wbudowanych na tej bocznicy oraz umowę z dnia 6 grudnia 1995 r. nr [...] o użytkowanie wspomnianej bocznicy kolejowej. Wobec czego Minister podkreślił, że określenie mienie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznacza należenie mienia do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie faktycznym, które to stanowisko zostało utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jednocześnie organ wskazał, że przekazywanie gruntów w zarząd następowało na podstawie decyzji władz państwowych na podstawie art. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 47, poz. 354 ze zm.), a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów nieruchomości i innych obiektów majątkowych (Dz. U. Nr 67, poz. 332 ze zm.). Z kolei na gruncie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159), prawo zarządu na rzecz przedsiębiorstw państwowych mogło zostać ustanowione w drodze decyzji organu administracji państwowej stopnia podstawowego, o oddaniu nieruchomości w użytkowanie. W późniejszym okresie oddanie nieruchomości w zarząd, następowało w drodze decyzji wydanych w trybie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74), lub na podstawie, zawartej za zezwolenie terenowego organu administracji państwowej, umowy o przekazaniu nieruchomości pomiędzy państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. W ocenie organu nadzoru przedstawione przez wnioskodawcę dokumenty nie potwierdzają posiadania tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości. Ponadto powołana we wniosku decyzja Wojewody z [...] października 2009 r. dotyczyła innej nieruchomości i nie można wywodzić z niej tytułu prawnego wnioskodawcy do nieruchomości objętej decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. Ponadto wnioskodawca wskazywał na art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., podnosząc że przedmiotowa nieruchomość służyła wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, która podlegała nadzorowi i kontroli Ministrowi Obrony Narodowej, a zatem podlegała wyłączeniu z komunalizacji. Z tego między innymi przepisu wnioskodawca wywodził swoją legitymację do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2002 r. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem wnioskodawcy, że przedmiotowa nieruchomość podlegała wyłączeniu z komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., tym samym przepis ten nie mógł stanowić źródła jego interesu prawnego. Konkludując Minister stwierdził, że W. S.A. nie posiadały tytułu prawnego do opisanej nieruchomości w dacie jej komunalizacji, jak również nie posiadają go obecnie. Ustalenie takie skutkuje stwierdzeniem braku legitymacji wnioskodawcy do zainicjowania postępowania nieważnościowego kwestionowanej decyzji Wojewody Wielkopolskiego. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją wystąpiły W. S.A. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpoznaniu ww. wniosku, decyzją z dnia [...] października 2016 r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2016 r., podzielając zawarte w niej stanowisko. Organ podkreślił, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej nie znajdują zastosowania wskazane przez wnioskodawcę przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. W konsekwencji czego w postępowaniu komunalizacyjnym nie jest możliwe wykazanie prawa zarządu przedsiębiorstwa państwowego w oparciu o decyzję o naliczaniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością, decyzji o naliczaniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r., a także zeznań świadków lub oświadczeń stron, potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym, złożonych zgodnie z art. 75 k.p.a., jeżeli nie zachowały się dokumenty potwierdzające ustanowienie tego prawa. Rozporządzenie to zostało wydane jako akt wykonawczy do ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i znajdowało zastosowanie jedynie w postępowaniu dotyczącym uwłaszczenia przedsiębiorstw państwowych (ich następców) w trybie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Reasumując Minister wskazał, że skoro w dniu 27 maja 1990 r., przedmiotowa nieruchomość nie znajdowała się w zarządzie jakiegokolwiek przedsiębiorstwa państwowego, to nieruchomość ta należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i jako taka, na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej podlegała komunalizacji z mocy prawa, na rzecz właściwej gminy. Ponadto analiza akt niniejszej sprawy nie wykazała wystąpienia przesłanki wykluczającej możliwość przeprowadzenia komunalizacji tej nieruchomości, a przedstawione przez wnioskodawcę dokumenty nie potwierdzają posiadania do niej tytułu prawnego. Na ww. decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły W. S.A., zarzucając naruszenie: 1) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 230 k.c. oraz art. 45 Konstytucji RP; 2) art. 15 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.; 3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że skarżący opiera istnienie swojego interesu prawnego w przedmiotowej sprawie na przepisach prawa cywilnego – art. 230 k.c.- bowiem Miasto Poznań wystąpiło przeciwko skarżącemu o bezumowne korzystanie z nieruchomości. W ocenie Sądu powyższy argument nie ma racji bytu, a w toku przeprowadzonego postępowania, organy administracji zważywszy na treść przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające (...) w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, dokonały odpowiadającej prawu wykładni pojęcia "należące do". Sąd wskazał, że art. 5 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające (...), pod względem systemowym był powiązany z przepisem art. 6 ust. 1 ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Aby przeciwstawić się komunalizacji mienia, należy wykazać, że mienie to należy do podmiotu faktycznie mieniem tym władającego w sensie prawnym, a nie faktycznym. Pojęcie przynależności mienia ("mienie należące") jest pojęciem normatywnym, bowiem o przynależności mienia do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego decydowała treść art. 6 ust. 1 powołanej ustawy z 1985 r., który stanowił, że terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W wypadku braku takiej decyzji lub umowy, odnoszącej się do konkretnej nieruchomości, bezwzględnie należałoby przyjąć, że nieruchomość taka w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej. Sąd wskazał przy tym, powołując się na uchwałę NSA sygn. akt I OPS 2/16, że takie uprawnienie do władania gruntem jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste w świetle ww. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. nie mogło powstać w sposób dorozumiany, lecz jego istnienie było uwarunkowane wydaniem uprzedniej decyzji administracyjnej lub umowy, które to czynności stanowiły i stanowią zarazem dowód na istnienie uprawnienia. Zdaniem Sądu prawidłowo organ nadzoru ustalił, że skarżący nie legitymował się w dniu 27 maja 1990 r., ani obecnie tytułem prawnorzeczowym do skomunalizowanej nieruchomości. Z prawidłowo przeprowadzonego przez organy obu instancji postępowania oraz ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji nie wynika, że do nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania w dacie komunalizacji, tj. w dniu 27 maja 1990 r. przysługiwał skarżącemu tytuł prawny, gdyż w materiale dowodowym brak jest dowodu na taką okoliczność. W ocenie Sądu z akt sprawy bezspornie nie wynika by, w formie prawem przewidzianej, przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz W. (obecnie W. S.A.). Reasumując, Sąd uznał za prawidłowe stanowisko Ministra o braku dysponowania przez skarżącego decyzją administracyjną, na mocy której uzyskałyby jakiekolwiek zindywidualizowane prawo (zarządu, użytkowania) do spornej nieruchomości ani jakimkolwiek innym dokumentem, który takie prawo mógłby tworzyć lub potwierdzać. Sąd za niezasadne uznał także zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ przepisów postępowania procesowego, w tym art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Jednocześnie Sąd ocenił, że zarówno zaskarżona decyzja i jak i decyzji poprzedzająca spełniają wszelkie niezbędne wymogi wynikające z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły W. S.A. w P., zarzucając naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w zw. z art. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy wprowadzającej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przedmiotowe nieruchomości należały do terenowych organów administracji; 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 5 ust. 1 ustawy wprowadzającej poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że skarżącemu kasacyjnie nie przysługuje interes prawny, a w konsekwencji przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym, co skutkowało umorzeniem postępowania przez organ administracji, podczas gdy interes prawny skarżącego wywodzi z przepisów prawa cywilnego – art. 230 k.c. co, wbrew twierdzeniom Sądu, jest wystarczające do uznania go za stronę postępowania; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. i art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej poprzez brak jego zastosowania i przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ prowadzący postępowanie w sposób prawidłowy zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy oraz ustalił stan faktyczny sprawy, podczas gdy zarówno organ jak i Sąd nie odniosły się do okoliczności mającej wpływ na wynik sprawy, tj. faktu, że przedmiotowe nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. oraz obecnie są wykorzystywane przez skarżącego kasacyjnie do realizacji zadań publicznych – celów wojskowych; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaaprobowanie przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych organów administracji i przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość należała do terenowych organów administracji stopnia podstawowego. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi i Administracyjnemu w Warszawie; 2) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto Poznań wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm. - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna jest zasadna. W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące zarówno naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Jeśli chodzi o zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego to wskazano na art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w zw. z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, zaś w zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania wskazano: w pkt 1 na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., w pkt 2 na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. i art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r., w pkt 3 na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za zasadną w tym zakresie, w którym skarżący kasacyjnie zarówno w zarzutach dotyczących naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania odwołuje się do art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Zauważyć bowiem należy, że w uzasadnieniu wyroku zarówno w części dotyczącej przedstawienia stanu sprawy jak również podstawy prawnej rozstrzygnięcia Sąd w ogóle nie odniósł się do art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Faktem jest, że w zarzutach skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący nie wskazuje na naruszenie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy, jednak w uzasadnieniu skargi (s. 7) odwołuje się do tego przepisu. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest związany zarzutami skargi, stąd też nawet brak odwołania się w skardze do tego przepisu nie zwalnia Sądu z wyrażenia stanowiska prawnego w tej kwestii, tym bardziej, że zarówno wnioskodawca jak i organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odwołują się do art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy. Mając na uwadze, że dokonana przez Sąd I instancji kontrola zaskarżonej decyzji jest niepełna, albowiem w uzasadnieniu wyroku brak jakiegokolwiek odniesienia się do art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., a przepis ten jest przedmiotem zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że z tego powodu zarzuty skargi kasacyjnej są zasadne. Brak stanowiska prawnego Sądu I instancji w kwestii dotyczącej naruszenia lub nienaruszenia przez organ administracji art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy sprawia, że nie jest możliwe zajęcie stanowiska merytorycznego w sprawie. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.