II SA/Łd 489/17

Dnia 8 września 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2017 roku sprawy ze skargi S. M. i U. Z. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie nakładające obowiązek wykonania ekspertyzy technicznej budynku 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...], nr [...] znak: [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł.: a) na rzecz S. M. i U. Z. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych; b) na rzecz S. M. kwotę 96,95 (dziewięćdziesiąt sześć 95/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Postanowieniem z dnia [...], nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 i art. 141 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r., poz. 23 z późn. zm.) – w skrócie: "K.p.a." – stwierdził niedopuszczalność zażalenia U. Z. oraz S. M. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...], nr [...], którym w oparciu o przepis art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229) – zwanej: "Prawo budowlane z 1974r." – nałożono na S. M. i U. Z. obowiązek wykonania ekspertyzy technicznej prawidłowości budowy budynku usługowo-mieszkalnego, zlokalizowanego przy ul. A, na działce nr ewid. 643, obr. [...], miasto B. w terminie do dnia 31 maja 2017r. Organ II instancji odwołał się do treści art. 123 K.p.a. i wskazał, że w toku postępowania organ administracji wydaje postanowienia, dotyczące poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygające o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Regułą jest, iż postanowienia wydawane są w przypadkach przewidzianych w kodeksie. Zażalenie należy do podstawowych środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z przepisem art. 141 § 1 K.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie jeżeli kodeks tak stanowi. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r. nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na wydane na jego podstawie postanowienie, które dotyczy kwestii dowodowej wynikającej z toku postępowania i nie rozstrzyga o istocie sprawy, a jego celem jest doprowadzenie do wyjaśnienia istotnych okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie, które nastąpi w drodze decyzji. Dalej organ II instancji podkreślił, że zgodnie z treścią art. 134 K.p.a. w związku z przepisem art. 144 K.p.a. organ zażaleniowy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia. Niedopuszczalność zażalenia może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowym. Niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że w analizowanej sprawie wniesiono zażalenie na postanowienie, w stosunku do którego możliwości takiej nie przewiduje przepis prawa stanowiący podstawę tegoż rozstrzygnięcia. Oznacza to tym samym konieczność stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia w trybie art. 134 K.p.a. w związku z przepisem art. 144 K.p.a. Na ostateczne postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę do sądu administracyjnego złożyli U. Z. i S. M. podnosząc, że przedmiotem ekspertyzy ma być prawidłowość budowy budynku, jednakże organ nie wskazał, jakie to uzasadnione wątpliwości budzi prawidłowość jego wybudowania. Organ powiatowy sam przyznał, w jakich to przypadkach można żądać przedstawienia ekspertyz i nie ma tam przypadku wskazanego w postanowieniu jako "prawidłowość budowy budynku". Uprawnienie organu zawarte w art. 81c obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1994r. zawiera pewne obwarowania, które organ ma obowiązek wskazać w postanowieniu dowodowym. Fakt błędnego powołania podstawy prawnej nie zwalniało wcale organu z tego obowiązku. Także błędne powołanie podstawy prawnej nie powodowało, że postanowienie dowodowe jest niezaskarżalne. Obowiązujący przepis art. 81c ust. 3 Prawa budowlanego z 1994r. przewiduje takie zaskarżenie i w tym trybie zostało wniesione przez skarżących zażalenie. Organ odwoławczy zaś nie zważając na argumentację zażalenia i powołanej w nim podstawy prawnej jego wniesienia - nie odniósł się w ogóle do zarzucanego w nim błędnego zastosowania przepisu nieobowiązującej ustawy, stwierdzając lakonicznie, że skoro zaskarżenie postanowienia wydanego w trybie tego przepisu nie było prawnie możliwe, to wniesiony środek odwoławczy w trybie wskazanym w zażaleniu jest niedopuszczalny. Zdaniem skarżących tak wydane orzeczenie narusza obowiązujące prawo. W szczególności organ odwoławczy naruszył zaskarżonym postanowieniem art. 126 K.p.a. twierdząc, że na wydane postanowienie dowodowe nie przysługuje środek odwoławczy oraz art. 134 K.p.a stwierdzając niedopuszczalność wniesionego zażalenia w sytuacji, gdy obowiązujące prawo (art. 81c ust. 3 obowiązującej ustawy Prawo budowlane) przewiduje środek odwoławczy od tak wydanego postanowienia. Skarżący wskazali także, że organ II instancji całkowicie pominął wskazane we wniesionym zażaleniu orzecznictwo sądowe, w którym wyrażane są poglądy co do błędnego stosowania przepisów nieobowiązującej ustawy w sytuacji, kiedy istnieją obowiązujące przepisy regulujące te same kwestie. Odwołując się do piśmiennictwa skarżący podnieśli, że analiza treści art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r. nakazuje przyjąć, że do obiektu budowlanego wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej przed dniem 1 stycznia 1995r. odnosić można tylko tę regulację normatywną zawartą w Prawie budowlanym z 1974r., która odpowiada ściśle zakresowi normowania art. 48 Prawa budowlanego z 1994r. Ponieważ poza tym zakresem pozostaje, wyodrębniona w art. 81 c ust. 2 ustawy, kompetencja organu nadzoru budowlanego do nakładania obowiązku dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, odpowiadające tym kompetencjom uprawnienia organu wymienione w art. 56 ustawy z 1974r. w chwili obecnej nie mogą już podlegać wykorzystaniu. W piśmiennictwie trafnie wskazuje się, że do obiektu budowlanego wzniesionego bez pozwolenia na budowę aktualnie zastosowanie znaleźć mogą - w zależności od daty popełnienia samowoli budowlanej - trzy różne stany prawne. Poza przepisami art. 48 Prawa budowlanego 1994r. w brzmieniu pierwotnym oraz przepisami art. 48 tej ustawy w brzmieniu znowelizowanym ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), której celem było umożliwienie odstąpienia od obowiązku orzekania bezwarunkowej rozbiórki, będą to także przepisy art. 37 Prawa budowlanego z 1974r. Jeżeli organy prowadzące postępowanie uznają, że dla wykazania chociażby tego, czy samowolnie wybudowany obiekt budowlany lub jego część powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974r.), niezbędne jest wykonanie określonej ekspertyzy technicznej, może zostać nałożony na uczestnika procesu budowlanego (odpowiednio: właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego) obowiązek jej przedłożenia, z tym że tego rodzaju działanie organu administracji swą podstawę prawną znajdować będzie w art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r., a nie w art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r. Na tej podstawie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...], nr [...], ponadto wnieśli o zasądzenie od skarżonego organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. U. Z. i S. M. zaskarżyli do sądu administracyjnego postanowienie, którym [...]WINB stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie PINB w B., wydane na podstawie art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane. Nie budzi wątpliwości, że postanowienie wydane na podstawie art. 56 ustawy Prawo budowlane z 1974 roku jest postanowieniem niezaskarżalnym. Jednakże trafnie skarżący kwestionują procedowanie w niniejszej sprawie w trybie nieobowiązującej już ustawy Prawo budowlane z 1974 roku. Jak wynika z akt postępowania, organy nadzoru budowalnego od lipca 2010 roku prowadzą postępowanie "w sprawie prawidłowości wybudowania i użytkowania budynku handlowo – usługowego przy ul. A w B.", stanowiącej własność skarżących. Jak wynika z protokołu oględzin nieruchomości, rodzice skarżących w 1992 roku odzyskali nieruchomość zabudowaną i użytkowaną w części jako mieszkalna, w części jako użytkowa. W aktach znajdują się m.in. fotokopia decyzji Urzędu Rejonowego z 1995 roku , którą udzielono pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części lokalu mieszkalnego na lokal użytkowy, decyzja 2006 roku zatwierdzająca projekt budowlany i pozwalająca na wykonanie robót budowlanych polegających na instalacji gazu w ww. budynku, kopie dwóch zgłoszeń na wykonanie robót budowlanych w ww. budynku w 2006 roku, protokoły kontroli stanu technicznego budynku. W takim stanie faktycznym prowadzenie postepowania przez organy nadzoru budowlanego w trybie ustawy prawo budowlane z 1974 roku jest nieuprawnione, a co najmniej przedwczesne. Ustawa prawo budowlane z 7 lipca 1994 roku (t.j. Dz.U. 2017.1332 ze zm.), dalej powoływana jako Prawo budowlane, obowiązująca od 1 stycznia 1995 roku, w art. 103 ust.2 stanowi, że "przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe" Przepis ten ustanawia wyjątek od zasady stosowania aktualnie obowiązującej ustawy w postępowaniach prowadzonych przez organy architektoniczno – budowlane i organy nadzoru budowlanego. Jak każdy wyjątek należy go interpretować ścieśniająco. Nakazuje on stosowanie dawnego prawa budowlanego jedynie w przypadku, gdy organ ma orzec rozbiórkę obiektu/robót budowlanych. Wówczas dopiero organ może przejść na grunt ustawy Prawo budowlane z 1974 roku (którą również stosuje się do przypadków budów sprzed 1974 roku) i zastosować unormowania zawarte w przepisach art. 37 i nast. tej ustawy. Innymi słowy przepis art. 103 ust.2 Prawa budowlanego wyklucza jedynie stosowanie art. 48 tej ustawy do obiektów, których budowa została zakończona przed 1 stycznia 1995 roku. Zatem dopiero gdy wynik postępowania, procedowanego według obecnie obowiązujących przepisów prowadzi do wniosku, iż należ orzec rozbiórkę na podstawie art. 48 ust.1 "nowej" ustawy Prawo budowlane, organ powinien zastosować normę art. 37 i nast. ustawy z 1974 roku. Do pozostałych spraw z zakresu prawa budowlanego stosuje się przepisy Prawa budowalnego z 1994 roku.. Przepis art. 103 § 2 Prawa budowlanego nie uprawnia natomiast organów nadzoru budowlanego do prowadzenia czynności procesowych na podstawie nieobowiązującej już ustawy. Dotyczy o również przypadków, gdy organ uzna za konieczne sporządzenie ekspertyzy technicznej i sprawdzenie stanu technicznego budynku, ustalenie, czy nie zagraża on bezpieczeństwu itp. Wówczas podstawa działania organu noże być art. 81 c aktualnie obowiązującej ustawy Prawo budowalne, a nie art. 56 Prawa budowlanego z 1974 roku (tak też WSA w Opolu w wyroku z dnia 24 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Op 624/14, LEX LEX nr 1810415, WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 21 kwietnia 2017r. II SA/Rz 992/16, LEX nr 2299804). Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, że organ odwoławczy, akceptując wydanie postanowienia na podstawie nieobowiązującego przepisu i orzekając o niedopuszczalności zażalenia doprowadził do pozbawienie uczestników postępowania możliwości zaskarżenia kwestionowanego przez nich rozstrzygnięcia. Zatem przyjęcie przez organy wadliwej podstawy prawnej sposób istotny naruszało prawny interes strony. Jest to sytuacja nieakceptowalna w demokratycznym porządku prawnym. Skoro brak było podstawy prawnej do zastosowania w rozpoznawanej sprawie przepisu art. 56 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., to w konsekwencji brak było podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Organ odwoławczy zobligowany był bowiem do wyeliminowania postanowienia PINB w B. wydanego w niewłaściwym trybie. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017.1369 ze zm., dalej p.p.s.a.), sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny legalności sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest bowiem stworzenie takiego stanu, aby w obrocie prawnym nie istniał i funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2011, s. 629). Z powyższych uwag wynika, że w niniejszej sprawie niezbędne jest również wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji, a to z uwagi na wydanie go w niewłaściwym trybie , z powołaniem nieistniejącej podstawy prawnej (tak WSA w Opolu w cytowanym wyroku II SA/Op 624/14). Rozstrzygnięcie takie bowiem nie może pozostać w obrocie prawnym. Po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z uwagi na powyższe sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekając o kosztach postępowania stosownie do art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się uiszczony solidarnie przez skarżących wpis sądowy w wysokości 100 zł oraz poniesione przez S. M. koszty dojazdu do sądu w wysokości 96,95 zł. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy, stosując się do wskazań sądu przede wszystkim zobligowane będą do prowadzenia postępowania w trybie ustawy Prawo budowlane z 1994 roku. ms