II OSK 73/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 września 2017 r. sygn. akt II SAB/Łd 128/17 w sprawie ze skargi W. D. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie samowoli budowlanej oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 września 2017 r., sygn. akt II SAB/Łd 123/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, oddalił skargę W. D. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie samowoli budowlanej. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące ustalenia faktyczne: Pismem z dnia 4 maja 2017 r. W. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w sprawie jego wniosku z dnia 9 lutego 2015 r. Wnioskiem tym zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], że w miejscowości M. [...], gmina S., dopuszczono się samowoli budowlanej tj. bez zezwolenia i bez nadzoru inspektora budowlanego wybudowano kilka budynków, tj. budynek gospodarczy, garaże oraz pomieszczenie, w którym hoduje się byki. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2017 roku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], po rozpoznaniu jego zażalenia na bezczynność, wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] dodatkowy termin ustosunkowania się do wniosku, zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz stwierdził, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem sprawy. Do dnia złożenia skargi organ I instancji nie poinformował go jednak o całkowitym załatwieniu sprawy przez niego zainicjowanej. Zarzucił organowi naruszenie art. 35, 37 § 2 K.p.a. poprzez przekroczenie terminów załatwienia sprawy oraz wyznaczonego przez organ II instancji dodatkowego terminu na załatwienie sprawy z rażącym naruszeniem prawa, art. 7 K.p.a. poprzez nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz art. 12 § 1 K.p.a. poprzez prowadzenie sprawy w sposób przewlekły w sytuacji gdy organ powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na tej podstawie wniósł o zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do niezwłocznego zakończenia prowadzonej sprawy, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W opinii skarżącego organ nie ocenił jego interesu prawnego w oparciu o art. 28 k.p.a. w związku z odpowiednimi przepisami Prawa budowlanego, w tym art. 5 tej ustawy. Organ powinien rozważyć czy miejsce zamieszkania jego dziecka w miejscu położenia budynków, co do których istnieje podejrzenie, że zostały wybudowane bez pozwolenia na budowę, bądź też zostały wybudowane niezgodnie z przepisami techniczno - budowlanymi głównie związanymi z bezpieczeństwem ich użytkowania, co może zagrażać dobru dziecka - nie powoduje, że skarżący powinien zostać uwzględniony jako przedstawiciel ustawowy małoletniego dziecka zgodnie z art. 30 K.p.a. Strona dodała, że przedstawicielem ustawowym małoletniego pozostającego pod władzą rodzicielską są jego rodzice, przy czym każde z nich może reprezentować go i działać samodzielnie (art. 98 § 1 K.r.o.). W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wyjaśnił, że skarżący złożył dwa wnioski z dnia 9 lutego 2015 r. (L. dz. [...] i L. dz. [...]) dotyczące sprawdzenia zgodności z przepisami wybudowania odpowiednio wszystkich zabudowań znajdujących się na nieruchomości położonej w miejscowości M. [...], gm. S. (działka nr [...]) oraz sklepu - kiosku spożywczego znajdującego się na nieruchomości zlokalizowanej w miejscowości M. [...], gm. S. (działka nr [...]) w zakresie samowoli budowlanych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie kiosku spożywczego z uwagi na przedłożenie decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 1993 r. o pozwoleniu na budowę wydanej przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] oraz zatwierdzonego projektu budowlanego. Ponadto, w sprawie przedłożono decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 1967 r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wydaną przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] oraz decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 1972 r. o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego wydaną również przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...]. Na tej podstawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] pismem z dnia 19 kwietnia 2017r. poinformował W. D. o zakończeniu sprawy sklepu - kiosku spożywczego w m. M. [...], gm. S. oraz o zakończeniu sprawy budynku mieszkalnego w m. M. [...], gm. S.. Organ dodał, że będzie informował każdorazowo wnioskującego o zakończeniu poszczególnych spraw, dotyczących pozostałych obiektów budowlanych znajdujących się na działce [...] położonej w miejscowości M. [...], gm. S., bowiem nie posiada on przymiotu strony. Budynek mieszkalny został wybudowany w oparciu o pozwolenie na budowę, zatem wniosek W. D. w zakresie tego budynku organ uważa za rozpatrzony, a sprawę za załatwioną. W odniesieniu do sprawy budynku garażowego (znak: [...]). znajdującego się na nieruchomości położonej w miejscowości M. [...], gm. S. (działka nr [...]), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wszczął postępowanie administracyjne i jednocześnie ustalił termin przeprowadzenia oględzin przedmiotowego budynku garażowego, na budowę którego inwestor nie przedstawił wymaganych przepisami ustawy Prawo budowlane dokumentów. W. D. nie został jednak uznany za stronę w prowadzonych postępowaniach administracyjnych, ponieważ Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] stwierdził, że nie dotyczą one interesu prawnego lub obowiązku wnioskującego. Organ dodał, że zachowanie dodatkowego terminu ustosunkowania się do wszystkich obiektów budowlanych nie jest możliwe ze względu na obszerny zakres i ilość prowadzonych postępowań tj. dla każdego z pięciu obiektów niezależne postępowanie wyjaśniające. Zdaniem organu wyznaczony dodatkowy termin na załatwienie sprawy tj. do 24 kwietnia 2017 r. jest niewystarczający. W piśmie z dnia 27 czerwca 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], w uzupełnieniu odpowiedzi na skargę, wyjaśnił, że powoływany przez skarżącego budynek hodowli byków to budynek inwentarski – obora, a budynek gospodarczy to budynek składowy – stodoła. W merytorycznym uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnił co należy rozumieć pod pojęciem bezczynności organu. Następnie wskazał, że aby skutecznie wnieść skargę na bezczynność do sądu, muszą być jeszcze spełnione dodatkowe warunki wynikające z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które dają podstawę do stwierdzenia, że organ był prawnie zobowiązany do wydania decyzji, postanowienia lub innego aktu. Skutecznie może żądać wszczęcia postępowania administracyjnego tylko strona, a więc podmiot, który wykaże, że ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. W przedmiotowej sprawie skarżący domagał się stwierdzenia, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] pozostaje w bezczynności w zakresie załatwienia sprawy z jego wniosku z dnia 9 lutego 2015 r. Odnosząc się do zakresu przedmiotowej skargi sąd I instancji wskazał, że nie jest sporne, iż skarżący nie został uznany za stronę postępowania administracyjnego wszczętego w dniu 20 kwietnia 2017 r., bowiem organ uznał, że nie legitymuje się on przymiotem strony. Sąd przyznał rację organowi administracji, że prowadzone przez ten organ postępowanie nie ma wpływu na sytuację prawną skarżącego. Nie ma bowiem normy prawa materialnego, nie wskazał jej także przede wszystkim sam skarżący, która w opisanym zakresie pozwalałaby przyznać mu uprawnienie strony. W rozpoznawanej sprawie skarżący, jak wyjaśnił, opiera swój interes prawny na fakcie zamieszkiwania/przebywania we wspomnianych obiektach budowlanych swojego syna i uważa, że jako jego przedstawiciel ustawowy posiada przymiot strony w postępowaniu. Ta okoliczność nie jest jednak wystarczająca dla uznania skarżącego za stronę w świetle treści art. 28 K.p.a. Pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego. W sprawach dotyczących samowoli budowlanej materialnoprawny udział w postępowaniu mają co do zasady właściciele (użytkownicy wieczyści, zarządcy nieruchomości) nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji jako osoby trzecie, których interesy są chronione w procesie budowlanym z mocy art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Skarżący również jako przedstawiciel ustawowy swego syna, nie spełnia tego wymogu. Nie jest bowiem właścicielem nieruchomości, której dotyczy postępowanie, nieruchomości sąsiedniej, ani innej nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji. Skarżący nie wskazał ponadto żadnego innego przepisu prawa materialnego, który stanowiłby podstawę ustalenia jego uprawnienia lub obowiązku. Sąd wojewódzki stwierdził, że skoro skarżący nie jest stroną postępowania w sprawie samowoli budowlanej, to nie może dochodzić swych praw w oparciu o zarzut bezczynności organu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył W. D., zaskarżając w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Łodzi z dnia 8 września 2017r. Wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ppsa, naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy t.j.: 1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. art. 28 k.p.a. i 30 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i odmówienie skarżącemu statusu strony w niniejszym postępowaniu. 2) art. art. 149.p.p.s.a. w zw. z art.: art. 35 k.p.a. i 37 § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie pomimo przekroczenia terminów załatwienia sprawy oraz wyznaczonego przez organ II instancji dodatkowego terminu na załatwienie sprawy z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji gdy taki obowiązek na organie I instancji spoczywał, art. 7 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie pomimo nie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli w sytuacji gdy taki obowiązek na organie I instancji spoczywał, art. 12 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie pomimo prowadzenia sprawy w sposób przewlekły w sytuacji gdy organ powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W ocenie skarżącego Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, tj. art 151 p.p.s.a. w zw. z art. art. 28 k.p.a. i 30 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i odmówienie skarżącemu statusu strony w niniejszym postępowaniu. Jego zdaniem stronami postępowania legalizującego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego są wszystkie te podmioty, których interesu prawnego bądź obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. dotyczy to postępowanie. Organ jak i Sąd w takiej sytuacji powinien ocenić interes prawny zawiadamiającego w oparciu o art. 28 k.p.a. w związku z odpowiednimi przepisami Prawa budowlanego w tym art. 5 tej ustawy. Wobec tego organ powinien rozważyć - czy miejsce zamieszkania dziecka w miejscu położenia budynków co do których istnieje podejrzenie, że zostały wybudowane bez pozwolenia na budowę, bądź też zostały wybudowane niezgodnie z przepisami techniczno - budowlanymi głównie związanymi z bezpieczeństwem ich użytkowania, co może zagrażać dobru dziecka - nie powoduje, że skarżący powinien zostać uwzględniony w niniejszym postępowaniu jako przedstawiciel ustawowy małoletniego dziecka zgodnie z art. 30 k.p.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie o naruszeniu uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 6 p.b. można mówić jedynie wtedy, kiedy naruszone są w tym względzie konkretne przepisy, warunki techniczne lub normy obowiązujące w budownictwie. W. D. wskazał, że przedstawicielem ustawowym małoletniego pozostającego pod władzą rodzicielską są jego rodzice, przy czym każde z nich może reprezentować go i działać samodzielnie (art. 98 § 1 k.r.o.). Sąd wydając zaskarżony wyrok dopuścił się również naruszenia art. 149.p.p.s.a. w zw. z art. 35 k.p.a. i 37 § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie pomimo przekroczenia terminów załatwienia sprawy oraz wyznaczonego przez organ II instancji dodatkowego terminu na załatwienie sprawy z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji gdy taki obowiązek na organie I instancji spoczywał. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, zwana "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej będą rozpoznane łącznie bowiem jej istota sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy W. D. ma przymiot strony by dochodzić swych praw opierając swe roszczenie o zarzut bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy kto ma interes prawny. Tak więc osoba, która składała pismo do organu nadzoru budowlanego w sprawie samowoli budowlanej musi wykazać swój interes prawny w tej sprawie. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa - najczęściej materialnego na podstawie, którego formułuje się żądania i obowiązki. Tylko zatem taki przepis prawa stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. O tym, czy podmiot ten ma interes prawny nie może decydować jedynie sama wola tego podmiotu z różnych przyczyn zainteresowanego prowadzeniem tegoż postępowania. Interes prawny nie jest tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, iż określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłoby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji. W procesie budowlanym ale także w sprawach dotyczących samowoli budowlanej o tym kto ma przymiot strony rozstrzyga prawo budowlane. Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi wobec regulacji art. 28 k.p.a. lex specialis stroną postępowania w sprawie o pozwolenie budowlane jest ten, kto jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym, zarządcą nieruchomości pozostającej w obszarze oddziaływania obiektu. Za obszar oddziaływania obiektu należy uznać obszar określony dla obiektu budowlanego w chwili wszczęcia postępowania w sprawie, na podstawie jego rodzaju i charakterystyki. Właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących z inwestycją budową, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa dają podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym konkretnej inwestycji. Natomiast ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w tego typu sprawie, wówczas, bowiem istnieje interes faktyczny, a nie interes prawny. Pojęcie "interes prawny" nie zostało zdefiniowane w przepisach kodeksu, doktryna i orzecznictwo przyjmuje, że oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Zatem rzeczą organu w pierwszej kolejności jest ustalenie czy osoba składająca wniosek o wszczęcie postepowania w sprawie samowoli budowlanej do złożenia takiego wniosku jest uprawniona, a jeśli tak to w następnej kolejności organ ustala krąg osób będących stronami danego postępowania i rozstrzyga sprawę. W przypadku gdy organ ustali brak interesu prawnego, bez względu na to czy istnieje interes faktyczny, osoby składającej wniosek powoduje to albo odmowę wszczęcia postępowania albo wszczęcie postępowania z urzędu. W niniejszej sprawie, co słusznie zostało zaakceptowane przez sąd I instancji organ nadzoru budowlanego prawidłowo nie uznał skarżącego kasacyjnie za stronę postępowania wszczętego w dniu 20 kwietnia 2017r. gdyż W. D. również jako przedstawiciel ustawowy małoletniego syna nie jest właścicielem nieruchomości, której dotyczy postępowanie, nieruchomości sąsiedniej, ani innej nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji, a ponadto nie wskazał żadnego innego przepisu prawa materialnego, który stanowiłby podstawę ustalenia wspominanego uprawnienia lub obowiązku. Wskazany w skardze kasacyjnej art. 30 k.p.a zawierający uregulowania prawne dotyczące zdolności prawnej i procesowej stron, a także następstwa prawnego nie czynią z ojca dziecka strony postepowania. Na marginesie już tylko podnieść należy, że wskazany wyżej przepis składa się z 5 paragrafów. Strona wnosząca skargę kasacyjną powinna wskazać przepisy według najmniejszej jednostki redakcyjnej, nie powinno być rolą Sądu domyślanie się podstaw kasacyjnych. Mając na uwadze, że nie miało miejsce naruszenie powołanych w skardze kasacyjnej przepisów, a także brak jest podstaw, które Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest wziąć pod uwagę z urzędu, skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.