I OSK 578/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 września 2017 roku sygn. akt III SA/Kr 954/17 odrzucającego skargę J. S. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. z dnia [...] maja 2017 roku nr [...] w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia postanawia: 1. dopuścić Związek Zawodowy - Celnicy PL do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika; 2. oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 11 września 2017 roku sygn. akt III SA/Kr 954/17 na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017, poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) odrzucił skargę J. S. na pismo Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] maja 2017 roku nr [...] w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia. W ocenie Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie brak jest kognicji sądu administracyjnego. Powołując się na treść art. 169 ustawy z dnia 16 listopada 2016 roku - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016, poz. 1948 ze zm., dalej: przepisy wprowadzające), Sąd stanął na stanowisku, że tryb odwoławczy oraz prawo do skargi do sądu administracyjnego został przewidziany jedynie w razie przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Wskazał, że stan faktyczny sprawy nie pokrywa się z hipotezą art. 169 przepisów wprowadzających, gdyż skarżąca, jako funkcjonariusz celny, otrzymała propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej (nie służby), zatem na gruncie powołanej ustawy nie jest przewidziany dla niej tryb odwoławczy. Sąd dodał, że objęta skargą propozycja warunków zatrudnienia nie posiada cech decyzji administracyjnej, w szczególności została przedstawiona w ramach wewnętrznych stosunków służbowych i pozostawiała zakres uznania co do jej przyjęcia lub odrzucenia, ze skutkami opisanymi w przepisach wprowadzających. Zdaniem Sądu ta cecha zaskarżonej propozycji przesądza o niezakwalifikowaniu jej również do czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podlegających kontroli sądu administracyjnego z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd podkreślił, że zaskarżona propozycja nie rozstrzyga niczego w sposób władczy, proponuje jedynie nowe warunki zatrudnienia, w tym stanowiska służbowego oraz wynagrodzenia. Nie kształtuje sama w sobie jakiegokolwiek stosunku pracy. Skargę kasacyjną na to postanowienie złożyła J. S., zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie następujących przepisów prawa, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 167 ust. 7 przepisów wprowadzających poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przedłożona skarżącej propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną ani też nie stanowi innego niż określone w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego obowiązków wynikających z przepisów prawa; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona skarżącej propozycja pracy nie stanowi innego niż określone w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego obowiązków wynikających z przepisów prawa, podczas gdy w rzeczywistości dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdyż obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby wynika wprost z obowiązujących przepisów, tj. z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających. Wskazano, że wbrew stanowisku Sądu I instancji przedmiotowa propozycja kształtuje stosunek służbowy poprzez utratę statusu funkcjonariusza powołanego do służby na podstawie aktu mianowania, ponieważ zarówno jej przyjęcie, jak i odmowa przyjęcia, powodują utratę statusu funkcjonariusza powołanego do służby na podstawie aktu mianowania. W konsekwencji powyższego skarga została niesłusznie odrzucona w sytuacji, gdy nie było podstaw do wydania takiego rozstrzygnięcia. Ponadto podniesiono zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 i art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez bezpodstawne uchylenie się od kontroli działalności organów pod względem złożenia propozycji pracy oraz wadliwe wykonanie obowiązku kontroli tej propozycji pod względem jej zgodności z prawem, legalności i w konsekwencji brak uchylenia oraz poprzez brak dostrzeżenia naruszenia: art. 77 § 1 oraz art. 104 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, nieuzasadnione pominięcie faktu, że organ nie wskazał kryteriów, którymi kierował się, przedstawiając propozycję pracy, a nie służby, nie wskazał stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej oraz brak zastosowania przewidzianych prawem form co do rozstrzygnięcia organu; art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 7 i 8 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązków nałożonych na organy, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także poprzez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, w szczególności do dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw skarżącej przyznanych jej na podstawie aktu administracyjnego - mianowania do służby; art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 7, 8 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony; art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez pozbawienie prawa do skutecznego środka prawnego oraz dostępu do bezstronnego sądu; art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez pozbawienie prawa do rzetelnego postępowania sądowego. W oparciu o tak sformułowany zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. S. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ podzielił w całości stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Pismem z dnia 5 lutego 2018 roku Związek Zawodowy - Celnicy PL złożył wniosek o dopuszczenie go na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. W uzasadnieniu podniesiono, że sprawa dotyczy zarówno samej działalności statutowej Związku tj. ochrony praw i interesów funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, ochrony prawnej byłych funkcjonariuszy Służby Celnej, jak i ustawowych zadań Związku określonych w art. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1881) tj. obrony praw i interesów zawodowych członków związku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek Związku Zawodowego - Celnicy PL zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 33 § 2 p.p.s.a., udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Podkreślić wypada, że powyższy przepis nie ogranicza możliwości udziału organizacji społecznych w postępowaniach sądowoadministracyjnych tylko do tych, w których przedmiotem skargi są akty wydane w postępowaniu administracyjnym (na podobieństwo art. 33 § 1 p.p.s.a.). Za wykładnią pozwalającą przyznać możliwość dopuszczenia udziału organizacji społecznych w charakterze uczestnika w każdym postępowaniu sądowoadministracyjnym, niezależnie od jego przedmiotu, przemawia nie tylko wykładnia literalna, ale ponadto wykładnia funkcjonalna i prokonstytucyjna. Udział organizacji społecznej zapewnia bowiem zasadniczo społeczną kontrolę działalności judykatury, pozwalając naświetlić i wyjaśnić sprawę z dodatkowych perspektyw. Wpływać to może zatem pozytywnie na realizację prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), jak również na sprawność działania organów państwa, której zapewnienie stanowi wartość konstytucyjną (zob. preambuła Konstytucji RP). Jednocześnie zapewnienie prawnej możliwości ubiegania się przez organizacje społeczne o dopuszczenie do udziału w postępowaniu stanowi wyraz koncepcji społeczeństwa obywatelskiego, pozwalając na wypowiedzenie się zainteresowanych sprawą grup interesu. Rozpoznając wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Sąd powinien w pierwszej kolejności zbadać, czy sprawa, do której zgłosiła udział organizacja społeczna, dotyczy zakresu jej statutowej działalności oraz czy realizuje w ten sposób interes społeczny. Te przesłanki winny stanowić podstawę rozstrzygnięcia sądu w przedmiocie dopuszczenia do udziału w sprawie. Wskazać również należy, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 33 § 2 p.p.s.a., według której sąd administracyjny byłby zobowiązany do uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że jest ona formalnie organizacją społeczną, a charakter rozpoznawanej sprawy sądowoadministracyjnej jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności (por. postanowienie NSA z 28 września 2009 r., sygn. akt II GZ 55/09). Decydujące dla oceny wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie sądowoadministracyjnej jest bowiem wykazanie nie tylko tego, że sprawa dotyczy jej statutowej działalności, ale okoliczności, że za udziałem tym przemawia interes społeczny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że za udziałem Związku Zawodowego - Celnicy PL w przedmiotowym postępowaniu przemawia interes społeczny, jak i fakt, że przedmiot niniejszego postępowania dotyczy jego statutowej działalności. W tej sytuacji na podstawie art. 33 § 2 w związku z art. 64 § 3 w związku z art. 193 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił Związek Zawodowy - Celnicy PL do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania sądowego, która w niniejszej sprawie nie miała miejsca. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że ustawa z dnia 16 listopada 2016 roku o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018, poz. 508 ze zm.) dokonała głębokiej reformy finansów publicznych w zakresie przebudowy aparatu skarbowego, w szczególności doprowadziła do połączenia Służby Celnej i administracji podatkowej. W jej wyniku doszło do konsolidacji dotychczasowej Służby Celnej i skarbowej oraz urzędów kontroli skarbowej. Krajowa Administracja Skarbowa - KAS zgodnie z ustawą - to wyspecjalizowana administracja rządowa wykonująca zadania z zakresu realizacji dochodów podatkowych, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych. KAS ma zajmować się ochroną interesów Skarbu Państwa i ochroną obszaru celnego Unii Europejskiej, ma zapewnić obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych. W ramach KAS została wyodrębniona Służba Celno-Skarbowa, będąca jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze. Tak szeroka zmiana ustrojowa w płaszczyźnie finansów publicznych wymusiła konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na organy KAS – art. 11 ust. 1 powołanej ustawy. Nastąpiło to w drodze regulacji prawnych zawartych w rozdziale 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U z 2016 r. poz. 1948 ze zm.). Zgodnie z art. 165 ust. 7 tej ustawy dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z powyższej normy wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w niej terminie propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia czy służby). Innymi słowy ustawodawca w celu przeprowadzenia reformy nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawe użyty w cytowanym przepisie wyraz "odpowiednio" dotyczy właściwości organu w dyspozycji którego pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i w żadnym wypadku nie ogranicza tego organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza więc, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Przebudowa administracji celnej i skarbowej możliwa jest bowiem wyłącznie w sytuacji umocowania właściwych organów do decydowania o tym, kogo i na jakich warunkach pozostawić w strukturze KAS. Wskazać należy następnie, że, stosownie do art. 170 ust. 2 przepisów wprowadzających, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. W tym miejscu z uwagi na zasadnicze zarzuty skargi kasacyjnej, według której propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi decyzję administracyjną, należy rozważyć, czym jest w istocie jest owa propozycja i czy jej kontrola pozostaje w zakresie kognicji sądów administracyjnych. Trzeba mieć przy tym na uwadze następujące okoliczności: 1. wspomniana propozycja stanowi niewiążącą funkcjonariusza ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach (niekoniecznie dla niego korzystnych); 2. funkcjonariuszowi pozostawiono swobodę w zakresie przyjęcia lub odmowy przyjęcia przedłożonej propozycji; 3. propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtuje praw i obowiązków, sama nie wywołuje żadnych skutków; 4. ustawodawca nie zastrzegł dla propozycji formy decyzji administracyjnej i nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem z art. 169 ust. 4 przepisów wprowadzających); 5. dopiero dokonana przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego (które oznacza zwolnienie ze służby). Przypomnieć wypada, że zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończy postępowanie w danej sprawie. Sama propozycja nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy, nie kończy też w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Konsekwencją przyjęcia propozycji jest jedynie określenie nowych warunków zatrudnienia. Natomiast odmowa przyjęcia propozycji prowadzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza. Potwierdza to treść art. 170 ust. 1 przepisów wprowadzających, zgodnie z którym stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy o KAS oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy o KAS, wygasają z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby (pkt 1) lub po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r.(pkt 2). W myśl ust. 3 cytowanego przepisu w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach – w ramach pracowniczego stosunku zatrudnienia - z uwagi na jej charakter nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a. Ponadto przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie przepisów wprowadzających propozycja zatrudnienia nie stanowi też aktu lub czynności o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. Nie dotyczy ona bowiem bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa, a - jak słusznie zaznaczył Sąd I instancji - przede wszystkim pozostaje w sferze podległości służbowej – art. 5 pkt 2 p.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. W analizowanym przypadku organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia jego dotychczasowej sytuacji, nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji. Tożsame stanowisko co do charakteru propozycji zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, zostało wyrażone m. in. w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2018 roku sygn. akt I OSK 276/18, z dnia 11 kwietnia 2018 roku sygn. akt I OSK 243/18, z dnia 10 kwietnia 2018 roku sygn. akt I OSK 2835/17, z dnia 18 stycznia 2018 roku sygn. akt I OSK 2800/17, z dnia 18 stycznia 2018 roku sygn. akt I OSK 2794/17, z dnia 18 stycznia 2018 roku sygn. akt I OSK 2587/17, z dnia 23 stycznia 2018 roku sygn. akt I OSK 2798/17, z dnia 23 stycznia 2018 roku sygn. akt I OSK 2823/17, z dnia 23 stycznia 2018 roku sygn. akt I OSK 2804/17, z dnia 23 stycznia 2018 roku sygn. akt I OSK 2795/17, z dnia 24 stycznia 2018 roku sygn. akt I OSK 2826/17. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że przedmiotem skargi J. S. jest propozycja zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, złożona jej w dniu [...] maja 2017 roku przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. Mając na względzie tak ustalony przedmiot sprawy i treść cytowanych wyżej przepisów, stwierdzić należy, że pozostaje on poza zakresem kognicji sądów administracyjnych. Kwestionowana propozycja zatrudnienia nie mieści się w żadnej z kategorii wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 i 4 p.p.s.a. W tej sytuacji należy w pełni podzielić obszernie uzasadnione stanowisko Sądu I instancji co do założenia, że skarga J. S. winna zostać odrzucona, bowiem sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Oznacza to, że zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej, które zmierzały do podważenia stanowiska Sądu I instancji w przedmiocie dopuszczalności skargi, okazały się nieusprawiedliwione. Jednocześnie należy podkreślić, że odrzucenie skargi w analizowanej sprawie, prawidłowo dokonane przez Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., nie oznacza naruszenia prawa do sądu strony skarżącej przez zamknięcie drogi sądowej (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). Należy bowiem zwrócić uwagę na treść art. 276 ust. 1, 2 i 6 ustawy o KAS. Zgodnie z treścią tych regulacji w przypadku wydania decyzji o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub wydanej w wyniku odwołania przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Co zaś istotne na gruncie niniejszej sprawy, stosownie do jednoznacznego art. 277 ustawy o KAS, spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w przywołanym art. 276 ust. 1 rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Przepis ten ma charakter szczególny, wyraźnie określając właściwość sądów powszechnych w tej kategorii spraw służbowych na gruncie przywołanej ustawy, która nie została wyraźnie zakwalifikowana do właściwości sądu administracyjnego. Jak wskazano powyżej, zaskarżona w sprawie "propozycja" nie stanowi decyzji o zwolnieniu, przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych. Jednocześnie przyznano, że propozycja ta została sformułowana w ramach stosunku służbowego. W niniejszej sprawie propozycja zatrudnienia została przez skarżącą przyjęta. Argumentacja skarżącej wskazuje na to, że zmierza ona do tego, aby zachować przysługujący jej uprzednio status służbowy funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, podważając dopuszczalność i skuteczność prawną propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy w miejsce uprzedniego stosunku służbowego. A zatem spór w sprawie niniejszej związany jest z roszczeniami skarżącej ze stosunku służbowego, a więc z roszczeniami, o których mowa w art. 277 ustawy o KAS, dotyczącymi ukształtowania treści stosunku łączącego ją ze Służbą Celno-Skarbową, wobec czego podlega właściwości sądu właściwego w sprawach z zakresu prawa pracy. Jak wymaga tego regulacja konstytucyjna, droga sądowa nie jest zatem zamknięta, gdyż sąd ten w sprawie, z uwagi na art. 199¹ k.p.c., nie będzie mógł odrzucić pozwu z uwagi na niewłaściwość. Niezależnie od powyższego wskazać wypada, że po wyczerpaniu drogi przed sądami administracyjnymi lub powszechnymi skarżąca jest uprawniona do złożenia samodzielnie skargi konstytucyjnej do Trybunału Konstytucyjnego lub wnioskowanie o to do podmiotów uprawnionych do jej złożenia. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu z braku podstaw prawnych. W art. 209 p.p.s.a. przyjęto, iż wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. W innych przypadkach Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. Wymaga jednocześnie zaznaczenia, że o kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem WSA oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07).