III SA/Kr 947/17

Kraków, dnia 11 września 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Halina Jakubiec po rozpoznaniu w dniu 11 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym skargi P. F. na propozycję warunków zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 27 kwietnia 2017 r. nr [...] p o s t a n a w i a odrzucić skargę. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w dniu 27 kwietnia 2017 r. w oparciu o przepis art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.) złożył skarżącemu P. F. pisemną propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej, na stanowisku starszego kontrolera rozliczeń w Pierwszym Referacie Rozliczeń Podatków Krajowych w Urzędzie Skarbowym w N. Skarżący oświadczeniem z dnia 16 maja 2017 r. przyjął przedstawioną mu propozycję warunków zatrudnienia Pismem z dnia 29 maja 2017 r. wezwał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do złożenia w stosunku do jego osoby, zgodnie z art. 169 ust. 4 powołanej ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, w formie decyzji - propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej. Pismem z tego samego dnia wniósł "odwołanie od otrzymanej propozycji zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby" do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, wnosząc o jej uchylenie i pozostawienie go jako funkcjonariusza w Służbie Celno - Skarbowej. W odpowiedzi na powyższe (pismem z dnia 27 czerwca 2017 r.) organ poinformował skarżącego, że w ustawie Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie przewidziano trybu odwoławczego od propozycji warunków zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi. Skarżący pismem z dnia 12 czerwca 2017 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa a pismem z dnia 23 lipca 2017 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na złożoną mu propozycję warunków zatrudnienia (nazywając ją czynnością z przepisu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t. j., Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) w Izbie Administracji Skarbowej wyrażoną pismem z dnia 27 kwietnia 2017 r. Zaskarżonej czynności zarzucił nieważność z powodu oczywistej niezgodności z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 7 i art. 60 Konstytucji RP poprzez faktyczne zwolnienie go ze służby w formie propozycji pracy w sytuacji braku jakichkolwiek podstaw i przesłanek faktycznych do zwolnienia i tzw. "ucywilnienia", ponieważ zgodnie z przepisami art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust.1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej przeprowadzenie takiego procesu nie jest możliwe, a jednocześnie nie zaszły przesłanki z art. 179 i 180 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej dające podstawę do zwolnienia ze służby, ponadto naruszenie przepisu art. 165 ust. 7 powołanej ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. oraz poprzez nieuwzględnienie w procesie składania propozycji ustawowych przesłanek w szczególności posiadanych kwalifikacji oraz przebiegu dotychczasowej służby. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, wskazując, że złożona skarżącemu propozycja warunków zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej nie jest rozpatrywana w trybie administracyjnym, skutkiem czego nie mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego. Propozycja została przedstawiona w ramach podporządkowania służbowego i nie posiada cech władztwa administracyjnego. Jeśliby uznać, że zaskarżona propozycja warunków zatrudnienia jest jednak czynnością z przepisu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a, to skarga została wniesiona z uchybieniem terminu. Motywując z kolei oddalenie skargi, organ podniósł, że na gruncie ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej dozwolone jest przedstawienie funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia, a wybór między formą służby a zatrudnieniem dokonywany jest w oparciu o analizę posiadanych kwalifikacji, przebiegu dotychczasowej pracy lub służby oraz miejsca zamieszkania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza analiza jej dopuszczalności. W tym zakresie Sąd bada, przede wszystkim, dopuszczalność skargi, to znaczy, czy skarga dotyczy przedmiotu objętego właściwością sądu administracyjnego. Właściwość sądu administracyjnego określa przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), który stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Nadto granice kognicji rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej "P.p.s.a.", jak również wynikają ze szczególnych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. § 2a.Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. § 3. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Wyszczególnienie wymienionych wyżej aktów i czynności jest wyczerpujące (katalog zamknięty), co oznacza, że skarga wniesiona w jakichkolwiek innych przypadkach niż określone powyżej, nie podlega właściwości sądów administracyjnych i zostanie odrzucona w myśl art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Ponadto, zgodnie z art. 5 P.p.s.a. sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach, między innymi: 1) wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej; 2) wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi; 3) odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba, że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa. Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona na przedstawioną dotyczasowemu funkcjonariuszowi celnemu propozycję warunków zatrudnienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 27 kwietnia 2017 r., nr [...] w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej. Stosowna regulacja w tym względzie znajduje się w przepisie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.) stanowiącym, że Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, (art. 170 ust. 2 ww. ustawy). Natomiast według przepisu art. 171 ust. 1 tej ustawy w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy: 1/ stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, 2/ stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej – przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej. Analiza przepisu art. 169 ww. ustawy prowadzi do wniosku, że tryb odwoławczy (oraz prawo do skargi do sądu administracyjnego) został przewidziany jedynie w przypadku przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej. Ust. 4 tego przepisu stanowi wprost, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sadu administracyjnego (ust. 7). Stan faktyczny niniejszej sprawy nie pokrywa się z hipotezą przepisu art. 169, gdyż skarżący, jako funkcjonariusz celny, otrzymał propozycję warunków zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej (nie służby), zatem na gruncie ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie jest przewidziany dla niego tryb odwoławczy. Na marginesie, wyjaśnić należy, że jest możliwa sytuacja, w której dane pismo organu nosi wszelkie cechy decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 104 § 1 Kpa (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 28 maja 2001 r., sygn. akt OPK 8/01, ONSA 2001/4/157). Warunkiem takiego zakwalifikowania pisma jest rozstrzygnięcie tym pismem, przez organ administracji publicznej, o prawach lub obowiązkach adresata pisma, wynikających z norm prawa administracyjnego (co do zasady materialnego prawa administracyjnego). Za decyzję uznaje się jednostronne rozstrzygnięcie organu o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawnej dla jednostki, podejmowane w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów i podległych im jednostek (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 1998 r., sygn. akt OPS 6/98, ONSA 1999/1/3). Chodzi więc o indywidualną sprawę administracyjną, w rozumieniu art. 1 § 1 K.p.a. oraz załatwienie tej sprawy co do istoty (art. 104 § 1 Kpa). Objęta skargą propozycja warunków zatrudnienia omówionych wyżej cech nie posiada, w szczególności znaczenie ma okoliczność, że propozycja została przedstawiona w ramach wewnętrznych stosunków służbowych i pozostawiała zakres uznania co do jej przyjęcia bądź odrzucenia, ze skutkami opisanymi w ustawie Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Te istotne cechy zaskarżonej propozycji pracy przesądzają o niezakwalifikowaniu jej również do czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podlegających kontroli sądu administracyjnego z przepisu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Czynność tego rodzaju musi mieć charakter zewnętrzny, tj. musi być skierowana do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 1998 r., II SA 1367/97, ONSA 1998, nr 4, poz. 139; postanowienia NSA: z dnia 15 grudnia 2010 r., II GSK 8/10, LEX nr 742932, i z dnia 16 grudnia 2013 r., II FSK 2968/13, LEX nr 1452500). Ponadto dana czynność powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określonych uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego. Musi ona wywoływać dla określonego podmiotu skutki prawne, a więc w sposób prawnie wiążący wpływać na sytuację prawną określonego podmiotu prawa przez to, że wywołują określony skutek prawny, jaki przepis prawa powszechnie obowiązującego wiąże z danym aktem lub czynnością (por. postanowienia NSA z dnia 29 czerwca 2005 r., II GSK 96/05, LEX nr 172838). Zaskarżona propozycja warunków zatrudnienia nie rozstrzyga natomiast niczego w sposób władczy, proponując jedynie nowe warunki (w tym przypadku zatrudnienia), w tym stanowiska służbowego oraz wynagrodzenia. Nie kształtuje sama w sobie jakiegokolwiek stosunku pracy. W tym stanie rzeczy, skargę należało odrzucić ze względu na brak w sprawie kognicji sądu administracyjnego, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz.U. z 2017 r., poz. 1369).