I SA/Gl 117/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Christ, Sędziowie WSA Wojciech Gapiński (spr.), Beata Machcińska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 września 2017 r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia w trybie wznowienia postępowania postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Izby Skarbowej w K. (dalej - organ nadzoru) postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz art. 127 § 3, art. 145a w związku z art. 126 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm. – dalej k.p.a.), a także art. 17 i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 599 z późn. zm. – dalej u.p.e.a.), po rozpoznaniu zażalenia wniesionego przez M. B. (dalej – strona, wnioskodawca, skarżący), utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] r. nr [...] odmawiające uchylenia ostatecznego postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] r. nr [...] , utrzymującego w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w T. z dnia [...] r. nr [...]. Przedmiotowe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec strony organ egzekucyjny dokonał czynności egzekucyjnych, za które zostały naliczone opłaty według stawek wymienionych w art. 64 u.p.e.a. Następnie Naczelnik Urzędu Skarbowego w T. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] określił stronie wysokość kosztów egzekucyjnych, powstałych w tym postępowaniu egzekucyjnym, wynoszącą [...] zł. Postanowienie to, po rozpatrzeniu zażalenia, zostało utrzymane w mocy postanowieniem organu odwoławczego z dnia [...] r. nr [...]. Wniesiona skarga na ostateczne postanowienie organu odwoławczego została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 grudnia 2014 r. o sygn. akt I SA/Gl 1164/14. Wnioskodawca pismem z dnia 19 sierpnia 2016 r. wystąpił do Dyrektora Izby Skarbowej w K. o wznowienie postępowania zakończonego ostatecznym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...]. Żądanie oparte zostało na art. 145a w związku z art. 126 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku wskazano na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r. o sygn. akt SK 31/14, w którym zakwestionowano konstytucyjność przepisów art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a. Zdaniem skarżącego, postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w T., utrzymane następnie w mocy postanowieniem Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] r., wydane zostało na podstawie niezgodnych z Konstytucją przepisów. Z tego też względu w pełni uzasadnione jest żądanie uchylenia, po wznowieniu postępowania, rozstrzygnięć obu instancji oraz zwrotu wraz z odsetkami pobranych kwot. W następstwie powyższego wniosku organ nadzoru postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] wszczął postępowanie w sprawie zakończonej własnym ostatecznym postanowieniem z dnia r. nr [...], Następnie organ nadzoru postanowieniem z dnia [...] r. odmówił uchylenia swojego ostatecznego postanowienia z dnia [...]. W motywach podjętego rozstrzygnięcia, podkreślono, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r. o sygn. akt SK 31/14 nie uchylił art. 64 § 1 pkt 4, ani też art. 64 § 6 u.p.e.a., a zatem przepisy te nadal obowiązują. Wyjaśniono także, że organy administracyjne zobowiązane są stosować w prowadzonych sprawach przepisy prawa powszechnie obowiązującego, co wynika z zasady legalizmu, zawartej w art. 6 k.p.a. Konkludując, organ nadzoru stwierdził, że nie ma możliwości uchylenia własnego postanowienia z dnia [...] r., bowiem rozstrzygnięcie to wydane zostało w oparciu o obowiązujące nadal przepisy ustawowe. W zażaleniu z dnia 28 października 2016 r. strona podniosła, że organ nadzoru zignorował następstwa prawne wynikające z opublikowanego w dniu 16 sierpnia 2016 r. w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej pod poz. 1244 wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r. o sygn. akt SK 31/14. Strona zanegowała stanowisko organu nadzoru, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrywał skargi kasacyjne od wyroków WSA w Gliwicach w sprawach, gdzie stan prawny był tożsamy z zaistniałym w niniejszej sprawie i znając treść opublikowanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie przełożył jego na stan niniejszej sprawy, a zatem nie wykluczył możliwości stosowania art. 64 u.p.e.a. Na dowód tego strona przytoczyła wyroki NSA, uchylające wyroki WSA w Gliwicach, w przedmiocie kosztów postępowania egzekucyjnego. W dalszej części zażalenia strona podniosła, iż wyrok Trybunału w zakresie obowiązywania prawa materialnego wywiera skutki na przyszłość, ale w zakresie stosowania odnosi skutek retroaktywny (wsteczny), wpływając na ocenę prawną stanów faktycznych powstałych w okresie poprzedzającym wejście w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. W przeciwnym przypadku, zdaniem skarżącego, regulacja przyjęta w art. 145a § 1 k.p.a. pozbawiona byłaby sensu. Strona powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 września 2016 r. o sygn. akt I SA/Gd 759/16, stwierdziła, iż potwierdza ono, że w następstwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r. postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] r., po wznowieniu postępowania, winno być uchylone. W związku z powyższym strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie zgodnie z żądaniem zawartym we wniosku o wznowienie postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. organ nadzoru utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie z dnia [...] r. W uzasadnieniu posłużono się argumentacją zawartą w postanowieniu wydanym w pierwszej instancji. Mianowicie organ nadzoru stwierdził, że brak było podstaw ku temu, aby poddane kontroli ostateczne postanowienie mogło być wyeliminowane z obrotu prawnego na podstawie art. 145a k.p.a. Powtórna analiza wyroku Trybunału Konstytucyjnego, zdaniem organu nadzoru, prowadzi do wniosku, iż stwierdza on niekonstytucyjność art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie podaje on górnej granicy opłat należnych za dokonane czynności egzekucyjne, ale nie eliminuje on tych przepisów z aktu prawnego rangi ustawy. Dodano także, iż w sytuacji, gdy nie zaszła zmiana przepisów prawa, organ egzekucyjny nie może wbrew ustawowemu porządkowi prawnemu stosować dowolnych wyliczeń opłat, których stawki określa nadal obowiązujący przepis ustawowy, zwłaszcza, że wymienia on enumeratywnie w art. 64 § 1 u.p.e.a. także kilka innych czynności nieuwzględnionych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W skardze z dnia 27 grudnia 2016 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, strona zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145a § 1 i art. 126 k.p.a. Wobec tego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi strona stwierdziła, iż spór w niniejszej sprawie w istocie rzeczy dotyczy skutków jakie niesie za sobą wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r. o sygn. akt SK 31/14. Strona nie zgodziła się ze stanowiskiem organu nadzoru, iż wspomniany wyrok Trybunału Konstytucyjnego, na obecnym etapie, może być co najwyżej wskazówką do zmiany przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jej zdaniem, przepisy w zakresie w jakim uznane zostały za niekonstytucyjne nie mogą stanowić podstawy orzekania o obowiązkach strony. Podkreśliła ponownie, że przepisy stanowiące materialnoprawną podstawę obciążenia kosztami egzekucyjnymi, zostały wprost uznane przez Trybunał za niezgodne z Konstytucją. Dla potwierdzenia prawidłowości przedstawionych tez strona przytoczyła obszerne fragmenty wyroku WSA w Gliwicach z dnia 19 października 2016 r. sygn. akt I SA/Gl 833/16, opartego na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r. o sygn. akt SK 31/14. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru, wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonego postanowienia stwierdzić należało, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Spór pomiędzy organem nadzoru a skarżącym sprowadza się do tego, czy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r. o sygn. akt SK 31/14 (Dz.U. z dnia 16 sierpnia 2016 r. poz. 1244) uzasadnia żądanie uchylenia w trybie wznowienia postępowania administracyjnego postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] r. nr [...], utrzymującego w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w T. z dnia [...] r. nr [...] określającego stronie, w oparciu o art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a., wysokość kosztów egzekucyjnych. Przystępując do rozważań podnieść należy, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z instytucją wzruszenia ostatecznego postanowienia administracyjnego. Jego wzruszenie może nastąpić tylko w ściśle określonych przypadkach przewidzianych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego lub ustaw szczególnych. Jednym z tzw. nadzwyczajnych trybów postępowania jest instytucja wznowienia postępowania (art. 145 i nast. k.p.a.). W literaturze istnieje utrwalony pogląd, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna lub postanowienie ostateczne (zob. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. LEX 2010, wyd. III. Komentarz do art. 145 k.p.a.). W postępowaniu w sprawie wznowienia wyodrębnia się dwa zasadnicze etapy. W pierwszym, zwanym etapem wstępnym (wyjaśniającym), bada się jedynie zagadnienie formalnej dopuszczalności przeprowadzenia postępowania wznowieniowego. Z kolei etap drugi (właściwy), rozpoczynający się po wydaniu postanowienia o wznowieniu, ma na celu zbadanie zaistnienia przesłanek wznowienia i zmierza do przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie. Oznacza to, że przedmiotem drugiego etapu postępowania jest: a) ustalenie, czy postępowanie było dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 145 § 1 i art. 145a bądź art. 145b k.p.a.; b) przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną lub postanowieniem (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. LEX/el 2016. Komentarz do art. 149 k.p.a.). Podkreślić należy, że postępowanie prowadzone w trybie art. 145 i n. k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym. Dlatego też z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. wykładnia przesłanek stanowiących podstawę wznowienia (art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b k.p.a.) winna mieć charakter zwężający. W niniejszym przypadku skarżący oparł swe żądanie wznowienia postępowania na art. 145a § 1 k.p.a. Zgodnie z nim wznawia się postępowanie w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja/postanowienie. "Aby można było wznowić postępowanie administracyjne na tej podstawie, muszą być spełnione łącznie dwie przesłanki. Pierwszą z nich jest zakończenie sprawy decyzją ostateczną (art. 145a w związku z art. 145 § 1 k.p.a.). Wynika stąd, że przesłanka ta nie ma zastosowania, gdy orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stało się ostateczne przed wydaniem decyzji, jak również w postępowaniu odwoławczym. Organy rozstrzygające sprawę są związane orzeczeniem Trybunału i winny je uwzględniać w dniu wydania decyzji. (...) Przesłanka druga, wynikająca bezpośrednio z art. 145a k.p.a. wiąże się z wydaniem orzeczenia Trybunału o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Ważna zatem jest tutaj data ogłoszenia tego orzeczenia. W razie gdy orzeczenie to ogłoszone zostało po dacie wydania decyzji ostatecznej, istnieje podstawa do wznowienia postępowania, jeżeli natomiast orzeczenie obowiązywało przed wydaniem decyzji i nie zostało ono uwzględnione, decyzja taka jest nieważna" (G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. LEX 2010, wyd. III. Komentarz do art. 145a k.p.a.). Wniosek o wznowienie musi być złożony również z zachowanie terminu wynikającego z art. 145a § 2 k.p.a. Ustawa przewiduje termin jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Orzeczenia Trybunału wchodzą w życie z dniem ich ogłoszenia, niemniej Trybunał może określić inny termin utraty mocy obowiązującej danego aktu normatywnego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że spełnione zostały obie przesłanki, które zostały przywołane wyżej. Ponadto wniosek został złożony w miesięcznym terminie liczonym od daty wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r. o sygn. akt SK 31/14, co nastąpiło z dniem jego ogłoszenia, tj. z dniem 16 sierpnia 2016 r. (data ogłoszenia w Dzienniku Ustaw). Zatem spełnione zostały wymogi formalne wszczęcia postępowania wznowieniowego. Kolejnym krokiem jest ocena, czy organ nadzoru prawidłowo odmówił uchylenia własnego ostatecznego postanowienia określającego wysokość kosztów egzekucyjnych. Zdaniem Sądu, stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu jest wadliwe, ponieważ wyrokiem z dnia 28 czerwca 2016 r. o sygn. akt SK 31/14 Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność przepisów, na podstawie których zostało wydane kontrolowane postanowienie w ramach postępowania nadzwyczajnego. Trybunał Konstytucyjny orzekł bowiem, że art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji, oraz że art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Stwierdzić należy, że ustalone w postanowieniu kontrolowanym opłaty manipulacyjne, a zwłaszcza – opłaty za zajęcie rachunku bankowego, odpowiadają sytuacji, którą Trybunał Konstytucyjny wskazał jako przejaw oderwania tychże wartości od rzeczywistego nakładu pracy organu egzekucyjnego i podjętych przez niego czynności. Zatem ustalenie wysokości kosztów egzekucyjnych nastąpiło z pominięciem kryteriów wskazanych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Okoliczność ta wskazuje na ewidentne naruszenie zasady zakazu nadmiernej ingerencji, polegające na naruszeniu proporcji pomiędzy, wynikającym z art. 84 Konstytucji, obowiązkiem ponoszenia ciężarów publicznoprawnych, a prawem jednostki do własności (art. 64 § 1 Konstytucji), co stanowiło zasadniczy powód uznania powołanych przepisów za niekonstytucyjne. Jednocześnie nie można tracić z pola widzenia, że wskazując na skutki wyroku, Trybunał jednoznacznie stwierdził w końcowej części uzasadnienia, że: "dla właściwej realizacji wyroku Trybunału w rozpatrzonej sprawie konieczna będzie interwencja ustawodawcy, który powinien, w granicach norm konstytucyjnych i z uwzględnieniem wniosków wynikających z wyroku Trybunału, określić nie tylko maksymalną wysokość opłaty egzekucyjnej, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej, o której mowa w art. 64 § 6 u.p.e.a., ale także maksymalną wysokość innych opłat egzekucyjnych, przeciwko którym można wysunąć zarzuty podobne do rozpatrzonych w niniejszej sprawie". Bezczynność ustawodawcy nie może jednak prowadzić do pozostawienia w obrocie prawnym orzeczeń opartych na niekonstytucyjnej podstawie prawnej. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego obowiązuje, został ogłoszony i opublikowany. Zawarte w jego uzasadnieniu wywody nakazują kierować się przy stosowaniu przepisów uznanych za niekonstytucyjne w zakresie, w jakim nie określają maksymalnej wysokości opłaty egzekucyjnej i opłaty manipulacyjnej, tymi przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, które Trybunał powołał jako wzorzec konstytucyjności. Nakaz bezpośredniego odwołania się do Konstytucji obowiązuje nie tylko Sąd, ale także organy państwa, działające na podstawie przepisów obowiązującego prawa. Konkludując, organ nadzoru bezzasadnie odmówił uchylenia swego postanowienia określającego koszty egzekucyjne, które kontrolowane było w postępowaniu wznowieniowym. Wobec tego, że wspomniane postanowienie dotknięte zostało wadą określona w art. 145a k.p.a. organ nadzoru, działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 126 k.p.a., winien uchylić postanowienie ostateczne i wydać nowe postanowienie rozstrzygające o istocie sprawy. Podkreślić jednak należy, że ustalając wysokość kosztów egzekucyjnych, organ musi wziąć pod uwagę rzeczywiste wydatki i koszty związane z dokonaniem w toku postępowania egzekucyjnego poszczególnych czynności egzekucyjnych, przy uwzględnieniu ich praco- i czasochłonności. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369). O kosztach postępowania w kwocie 200 zł Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. Na tę kwotę złożył się zwrot wpisu sądowego.