VI SA/Wa 1291/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Henryka Lewandowska - Kuraszkiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 września 2017 r. sprawy ze skargi D. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia w sprawie zajęcia pasa drogowego oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławczego (dalej "SKO") w [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania Pani D. G. ("skarżąca"). Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 134 k.p.a. w związku z art. 123, 124, 141 § 1 oraz art. 144 k.p.a. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach: W dniu 13 czerwcu 2016 r. Pani D. G. oraz Pan T. M. - jednym pismem - zwrócili się do Burmistrza [...] z wnioskiem o dopuszczenie ich w charakterze stron do postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego ulicy [...] w [...]. Podali, że jako współwłaściciele nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] mają interes prawny i faktyczny do udziału w postępowaniu dotyczącym wydania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego przy ww. nieruchomości. Zastępca Burmistrza [...] w piśmie z [...] czerwca 2016 r. poinformował wnioskodawców, że nie mają oni przymiotu strony postępowania o zajęcie pasa drogowego. Wskazał, że jako właściciele wskazanej przez nich nieruchomości mają jedynie interes faktyczny w ww. postępowaniu, którego nie można utożsamiać z interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skarżący powyższą informację uznali za decyzję administracyjną i odwołali się od niej do SKO w jednym, wspólnie podpisanym, piśmie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] powyższe odwołanie potraktowało rozłącznie i wydało w tym względzie dwa odrębne postanowienia z dnia [...] lipca 2016 r., tj. nr [...] oraz [...]. W jednym stwierdziło niedopuszczalność odwołania Pani D. G., zaś w drugim -niedopuszczalność odwołania Pana T. M. SKO w [...] stwierdziło, iż przepisy k.p.a. nie przewidują żadnych podstaw do wydawania postanowień (decyzji lub innych aktów o charakterze prawnie wiążącym) w zakresie odmowy uznania konkretnej osoby (podmiotu) za stronę w zwykłym (jurysdykcyjnym) postępowaniu administracyjnym. Tym samym przedmiotowe pismo Zastępcy Burmistrza [...] nie może być uznane za postanowienie czy decyzję, które mogło by być zaskarżone w administracyjnym toku instancji. Ustawodawca przewidział bowiem jedynie zaskarżalne postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania lub odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej (art. 31 § 2 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Następuje to w drodze postanowienia, które jest w tej sprawie ostateczne. Od powyższego postanowienia, zarówno skarżąca, jak i skarżący, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ("WSA") w Warszawie wspólnie podpisaną skargę. Wydanemu postanowieniu zarzucili naruszenie art. 7 k.p.a. oraz art. 127 k.p.a. i nast. poprzez niewłaściwe odniesienie się do art. 107 k.p.a., tj. z pominięciem wytycznych NSA, poglądów ukształtowanych w nauce prawa administracyjnego i orzecznictwie sądów administracyjnych, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący podnieśli, że we wniosku skierowanym do Zastępcy Burmistrza [...] wykazali swój interes prawny do bycia stronami postępowania o wydanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w [...]. Ich zdaniem ich status w ww. zakresie wynika z faktu, że są właścicielami nieruchomości położonej przy pasie drogowym, którego dotyczyć ma zezwolenie na zajęcie. Przywołując zaś treść wyroku NSA z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, oraz powołując się na inne podobne rozstrzygnięcia sądów administracyjnych stwierdzili, że pismo Zastępcy Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. powinno było zostać uznane przez organ za decyzję administracyjną. WSA w Warszawie, w wyroku z dnia 29 grudnia 2016 r., VI 1982/16, odrzucił skargę w części pochodzącej od Pana T. M. oraz uchylił zaskarżone postanowienie uwzględniając skargę Pani D. G. W ww. wyroku Sąd wskazał, że SKO w [...] nie poczyniło w sprawie wystarczających ustaleń, czy pismo Zastępcy Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., w którym ustosunkowano się do wniosku skarżącej o dopuszczenie jej do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym, w istocie mogło być/było postanowieniem, czy nie. Zastępca Burmistrza [...], w piśmie tym wszak odmówił żądanego przez skarżącą dopuszczenia, a to z uwagi, że - w jego ocenie, skarżąca nie ma interesu prawnego w tym postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a. Takie stanowisko bez wątpienia jest władczym wyrazem woli organu administracyjnego w indywidualnej sprawie administracyjnej skarżącej, mającym wpływ na jej sytuację prawno-procesową. SKO ponownie rozpoznając sprawę, miało uwzględnić powyższe wskazania i jednoznacznie ustalić, czy sporne pismo Zastępcy Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. zawiera wszystkie minimalne elementy niezbędne do zakwalifikowania go jako postanowienie i pod tym kątem rozpatrzyć sprawę. SKO miało uwzględnić, że w odniesieniu do każdego pisma wniesionego do organu o dalszym jego biegu, niezależnie od nadanej przez wnoszącego nazwy (odwołanie, zażalenie, etc.), decyduje treść pisma. Każde pismo powinno być rozpoznane w takim trybie, który w najpełniejszym stopniu umożliwia uczynienie zadość zamieszczonemu wnioskowi strony (zwłaszcza w sytuacji, gdy strona działa w postępowaniu samodzielnie, bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika). Odmienne od przedstawionego powyżej działanie organu narusza naczelne zasady postepowania administracyjnego, w tym wyrażone w art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. O charakterze pisma procesowego decyduje bowiem jego treść, a nie nazwa. Mylne oznaczenie pisma nie stanowi przeszkody do nadania mu właściwego biegu. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], SKO w [...] ponownie stwierdziło niedopuszczalność zażalenia Pani D. G. od pisma nr [...] Zastępcy Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. informującego, że wyżej wymieniona nie jest stroną postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego ulicy [...] w [...]. W ocenie organu - nawet jeśliby uznać, że sporne pismo Burmistrza (Zastępcy Burmistrza) z dnia [...] czerwca 2016 r. zawiera wszystkie minimalne elementy niezbędne do zakwalifikowania go jako postanowienie, to nie przysługuje od niego środek zaskarżenia w postaci zażalenia. Organ powołał w tym zakresie przepis art. 141 § 1 k.p.a. i wskazał, że przepisy k.p.a. nie przewidują zażalenia na postanowienie w przedmiocie dopuszczenia osoby fizycznej w charakterze strony do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Tak więc - zdaniem SKO w [...] - w rozpatrywanym przypadku zachodzi niedopuszczalność zażalenia skarżącej z tej przyczyn, że wniosła ona zażalenie od stanowiska organu I instancji (postanowienia), które jest niezaskarżalne w toku instancji. W skardze do WSA w Warszawie skarżąca zarzuciła organowi naruszenie naczelnych zasad postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. oraz zakazu wynikającego z art. 139 w związku z art. 144 k.p.a. oraz niewłaściwe odniesienie się do przepisów art. 104 i 123 k.p.a., tj. pominięcie wytycznych NSA, poglądów ukształtowanych w nauce prawa administracyjnego i orzecznictwie sadów administracyjnych, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Powołując się na ww. zarzuty wniesiono o uchylenie decyzji organu I instancji z dnia [...] czerwca 2016 r. W uzasadnieniu skarżąca podniosła m.in. to, że wykluczanie przez organ II instancji możliwości wniesienia w przedmiotowej sprawie tak odwołania, jak i zażalenia uniemożliwia zaskarżenie aktu administracyjnego wydanego w I instancji, co stoi w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności, o której stanowi art. 78 Konstytucji RP oraz art. 15 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu. Na wstępie należy wskazać, że w świetle art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) dalej: "p.p.s.a", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Dokonywanie oceny pod kątem zgodności z prawem oznacza z kolei, że sąd administracyjny sprawując wymiar sprawiedliwości bada legalność, a nie celowość działalności administracji publicznej. Badanie to sprowadza się do oceny zgodności z prawem zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej w trzech płaszczyznach, po pierwsze w zakresie respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, po drugie pod kątem dochowania wymaganej prawem procedury, i po trzecie co do zgodności działania z prawem materialnym (por. uzasadnienie uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie SKO w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., wydane na podstawie art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Na podstawie zaś art. 144 k.p.a. m.in. w tym zakresie do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Wskazać należy, że postępowanie przed organem odwoławczym rozpoczyna się od badania przesłanek formalnych warunkujących dopuszczalność wniesienia odwołania (zażalenia). Na tym etapie postępowania wstępnego, organ odwoławczy obowiązany jest ocenić, czy odwołanie (zażalenie) jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Niedopuszczalność odwołania (zażalenia) może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Podstawowe przyczyny niedopuszczalności odwołania natury przedmiotowej to nieistnienie - w sensie prawnym - przedmiotu zaskarżenia, niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym, czy ostateczny charakter decyzji organu odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000r., V SA 235/00, niepubl.). Niedopuszczalność odwołania (zażalenia) z przyczyn podmiotowych obejmuje natomiast sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. Brak legitymacji do wniesienia odwołania obejmuje przypadki, gdy odwołanie wniosła osoba trzecia albo podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji (por.: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2016 r. str 601). Ustalenie zatem przez organ, że wniesiono środek zaskarżenia na rozstrzygnięcie, w stosunku do którego przepisy nie przewidują takiej możliwości, nakłada na organ odwoławczy obowiązek stwierdzenia, w formie postanowienia, jego niedopuszczalności, nie zezwalając na przystąpienie do merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, w której SKO w [...] stwierdziło niedopuszczalność zażalenia wniesionego od pisma Zastępcy Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. Wspomnianym pismem organ poinformował wnioskodawczynię, że nie posiada ona przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym zajęcia pasa drogowego ulicy [...] w [...], a zatem nie może brać udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Powyższa informacja stanowi odpowiedź organu na skierowany do niego wniosek skarżącej o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Należy zaaprobować ww. stanowisko organu, jako że brak jest podstaw do podjęcia odrębnego aktu o uznaniu bądź odmowie uznania danego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego, a zatem żądanie skarżącej w tym zakresie zostało poprawnie załatwione w formie pisma o charakterze informacyjnym. Na marginesie należy zaznaczyć, że przepisy k.p.a. tylko w stosunku do organizacji społecznej - w art. 31 - przewidują możliwość procesowego załatwienia wniosku w ww. zakresie, poprzez wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania lub dopuszczeniu do udziału w razie uznania żądania organizacji społecznej za zasadne oraz wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu w przypadku stwierdzenia niezasadności żądania. Na postanowienie odmowne służy zażalenie. W przypadku zaś innych podmiotów, przepisy prawa nie dały organom administracji publicznej możliwości procesowego załatwienia takiego wniosku i wydania aktu decyzji lub postanowienia w ww. zakresie. Podzielając w pełni pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 18 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 323/13, należy wskazać, że skoro przepisy k.p.a. nie dają podstawy do orzekania w formie postanowienia, czy też jakiegokolwiek innego aktu, o uznaniu danego podmiotu, będącego osobą fizyczną, za stronę już toczącego się postępowania, to wniesiony środek zaskarżenia na rozstrzygniecie w tym przedmiocie uznać należy za niedopuszczalny. Co prawda, niedopuszczenie przez organ administracji oznaczonej osoby do udziału w sprawie ma oczywisty wpływ na możliwość realizacji uprawnień przysługujących stronie postępowania, to jednak nie oznacza to, że działania organu administracji podejmowane w tym zakresie podlegają odrębnemu zaskarżeniu. NSA zaznaczył, że status strony wynika z przepisów prawa materialnego ustanawiających prawa lub obowiązki, a nie z uznania danego podmiotu za stronę przez organ administracyjny. Nie należy zatem traktować zagadnienia legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym wyłącznie w aspekcie formalnym, gdyż musi być ono oceniane merytorycznie na podstawie przepisów prawa materialnego i przy uwzględnieniu właściwie ustalonego stanu faktycznego sprawy. Nie jest zatem wskazane, aby w przedmiocie statusu strony mogło się toczyć postępowanie incydentalne, podczas gdy weryfikowanie interesu prawnego strony odbywa się na każdym etapie postępowania głównego i jest ściśle powiązane z rozstrzyganiem sprawy. A zatem dopiero w decyzji wydanej na podstawie art. 104 k.p.a. rozstrzygającej sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończącej sprawę organ rozstrzyga o prawach lub obowiązkach strony, czyli podmiotu legitymującego się interesem prawnym. Tak więc podmiot, który uznaje się za stronę określonego postępowania administracyjnego, a który nie został dopuszczony do udziału w tym postępowaniu, może żądać oceny swojego statusu jako strony postepowania poprzez złożenie odwołania od decyzji kończącej to postępowanie, z zachowaniem jednak terminu przewidzianego do złożenia odwołania przez strony, którym doręczono decyzję. Ponadto okoliczność, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania w sprawie już zakończonej decyzją ostateczną. Dodatkowo pokreślenia wymaga, że także z art. 28 k.p.a. nie wynika, aby o statusie strony w postępowaniu administracyjnym organ pierwszoinstancyjny mógł orzekać w formie postanowienia. Nawet gdyby hipotetycznie przyjąć, że rozstrzygnięcie w tej kwestii może przyjąć formę postanowienia z mocy art. 123 k.p.a., to z art. 141 § 1 k.p.a., ani innych z przepisów k.p.a. nie sposób wywodzić, aby na takie postanowienie przysługiwało zażalenie. Wniesienie zatem zażalenia od informacji udzielonej skarżącej przez organ pierwszej instancji powoduje, że organ odwoławczy miał obowiązek stwierdzić niedopuszczalność tego zażalenia (art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a.). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.