I OSK 1027/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska- Matusiak sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 416/17 w sprawie ze skargi A.S. i Z.S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad solidarnie na rzecz A.S. i Z.S. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 12 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 416/17, wydanym po rozpoznaniu skargi A.S. i Z.S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] , uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] . Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] , znak [...] , orzekającą o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nieruchomość położona w obrębie [...] [...] m. [...], oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni 0,0059 ha, została przeznaczona pod budowę dwukierunkowej drogi rowerowej w km od 190+085,5 do 191+257,0, w ciągu drogi krajowej nr [...] w [...] ([...] i ul. [...]), w ramach zadania "Trasy rowerowe w Polsce Wschodniej - województwo świętokrzyskie". Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] lipca 2015 r. W konsekwencji, decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., znak [...], Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w łącznej wysokości 74 259,00 zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości zabudowanej położonej w obrębie [...] m. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,0059 ha, w tym na rzecz A.S. w kwocie 37 129,50 - udział w 1/2 części, Z.S. w kwocie 37 129,50 - udział w 1/2 części, oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Od powyższej decyzji A.S. i Z.S. wnieśli odwołanie, zarzucając zaniżenie wartości odszkodowania w stosunku do cen wolnorynkowych nieruchomości o podobnych parametrach na terenie miasta [...]. Podnieśli, że biegła, która dokonała wyceny przedmiotowej nieruchomości, oparła się w swojej opinii na transakcjach nieruchomościami z takich miejscowości jak [...], [...], [...] i [...], bez wskazania szczegółowych danych transakcji obejmujących te nieruchomości. Wskazali, że wyceniana nieruchomość znajduje się w bardzo atrakcyjnym punkcie miasta [...], w miejscu o bardzo dużym natężeniu ruchu turystycznego, położonym pomiędzy takimi atrakcjami turystycznymi jak [...] i [...], [...], co w oczywisty sposób ma ogromny wpływ na ceny gruntu w tym rejonie miasta. Dlatego też, w ich ocenie, porównanie nieruchomości szacowanej z nieruchomościami położonymi w [...] przy ul. [...], [...], [...] i to jeszcze niezabudowanymi, prowadzi do drastycznego zaniżenia należnego odszkodowania. Podobnie jak odrzucenie bez uzasadnionej przyczyny, jako incydentalnych, transakcji dotyczących nieruchomości zlokalizowanych w obrębie Starego Miasta i działki położonej przy ul. [...]. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., [...] , utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., wskazując, że postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania zostało przeprowadzone prawidłowo. Uzasadniając wydaną decyzję Minister wskazał, że ustalenie odszkodowania w niniejszej sprawie nastąpiło stosownie do przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 2031 ze zm.). Minister podkreślił, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie stanowił operat szacunkowy z dnia [...] października 2015 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J.C. (uprawnienia nr [...]), którego aktualność została potwierdzona na dzień [...] listopada 2016 r. Biegła ustaliła, że szacowana nieruchomość położona jest w Sandomierzu przy ul. [...], stanowiącej fragment drogi krajowej nr [...], w niewielkiej odległości od zabytkowej części miasta. Bezpośrednie sąsiedztwo stanowi zabudowa mieszkaniowo-usługowa, [...], tereny zielone otaczające [...] oraz rzeka [...], Bulwar [...]. Działka nr [...] została wydzielona z działki nr [...] zabudowanej motelem, ogrodzonej i zagospodarowanej. Badając przeznaczenie planistyczne biegła wskazała, iż nieruchomość stanowiąca przedmiot wyceny objęta była zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] , zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2000 r., zgodnie z którym położona jest na terenie oznaczonym symbolem 2U - tereny usług innych, funkcja dominująca: usługi komercyjne, funkcja uzupełniająca: usługi publiczne, dopuszczalna zabudowa mieszkaniowa (na podstawie ustaleń planów miejscowych). Wartość gruntu określono w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Do ostatecznej analizy wybrano 3 transakcje sprzedaży nieruchomości najbardziej podobnych do nieruchomości wycenianej. Wskazano też na zależność cen transakcyjnych od takich cech jak: lokalizacja szczegółowa (waga - 40%), otoczenie i sąsiedztwo (waga - 20%), powierzchnia działki (waga - 20%) i warunki zagospodarowania (waga - 20%). Wartość 1 m2 gruntu oszacowano na kwotę 309,96 zł. Jednocześnie, w związku z faktem, że wyceniana nieruchomość ma lepszą lokalizację niż wszystkie nieruchomości przyjęte do porównania oszacowana wartość została przemnożona przez współczynnik eksperta K = 1,05, co dało kwotę 19 016,00 zł. Z kolei, wartość części składowych gruntu oszacowano przy zastosowaniu podejścia kosztowego, metody kosztów odtworzenia, techniki wskaźnikowej na kwotę 55 243,00 zł. Ostatecznie wartość prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...] m. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,0059 ha określono na łączną kwotę 74 259,00 zł. Minister ocenił, że autorka operatu szacunkowego wyczerpująco wyjaśniła przyjęty wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzowała przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłej spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm.) i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy nie zawiera również wad powodujących naruszenie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.). Odnosząc się do zarzutu zaniżenia wartości przejętej nieruchomości Minister wyjaśnił, że w sytuacji kiedy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, to zawarta w odwołaniu polemika z przyjętą metodologią i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę nieposiadającą jakichkolwiek kwalifikacji w tej materii nie zasługuje na uwzględnienie. Zważył przy tym, że odwołujący się nie przedłożyli własnej kontrwyceny, która wskazywałaby inną niż ustalona przez rzeczoznawcę wartość odjętego prawa, co z kolei mogłoby rzutować na ocenę przez organ wiarygodności przedmiotowego operatu. Nie przedłożono także opinii organizacji zawodowych rzeczoznawców majątkowych, sporządzonej w trybie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, kwestionującej jego poprawność. Samo zaś subiektywne przekonanie osób zainteresowanych uzyskaniem jak najwyższego odszkodowania o nieprawidłowości sporządzonej w tym celu wyceny, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności. A.S. i Z.S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016 r., wskazując na nieustosunkowanie się przez organ do złożonej przez skarżących, w toku postępowania, skargi na bezczynność organu i na nieustosunkowanie się przez organ do kwestii, należnego zdaniem skarżących, zwiększenia przyznanego odszkodowania o 5% na podstawie art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. W odpowiedzi na skargę, Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym z dnia [...] maja 2017 r. Minister wniósł o dopuszczenie dowodu z korespondencji, prowadzonej ze skarżącymi po wydaniu decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej w przedmiocie wydania nieruchomości na potrzeby tej realizacji – na okoliczność niespełnienia przez skarżących ustawowych warunków do uzyskania premii z tytułu niezwłocznego wydania nieruchomości. Sąd dowód ten dopuścił. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016 r. jak i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., o czym orzekł na podstawie art. 145 § 1pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Sąd uznał bowiem, że decyzje te wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a które polegało na niewyjaśnieniu, czy skarżący spełnili ustawowe warunki, określone w art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, uprawniające do uzyskania 5% premii z tytułu niezwłocznego wydania nieruchomości na potrzeby inwestycji. Uzasadniając zajęte stanowisko Sąd wskazał, nie negując wiarygodności sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego z dnia [...] października 2015 r., na podstawie którego organy ustaliły wysokość należnego skarżącym odszkodowania, że ocena organów co do ostatecznej kwoty należnego skarżącym odszkodowania jest niepełna, albowiem żaden z organów nie pochylił się nad kwestią, czy skarżący spełnili ustawowe warunki do uzyskania premii, o której mowa w art. 18 ust. 1e ustawy. Na wstępie, Sąd stwierdził, że brak jest przekonujących podstaw do wywodzenia, że przedmiotowy operat nie odpowiada wymogom formalnym, wynikającym z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami lub właściwego rozporządzenia wykonawczego, ewentualnie, że ustalenia rzeczoznawcy obarczone są wadami, mającymi postać niekompletności czy niespójności wywodu, uniemożliwiających odtworzenie przyjętych przez autora założeń, danych czy też wniosków. Sąd wskazał, że w przedmiotowym operacie poczyniono w sposób kompleksowy i szczegółowy wszystkie ustalenia niezbędne do określenia wartości nieruchomości. Wartość prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...] [...] m. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,0059 ha określono na łączną kwotę 74 259,00 zł (pkt 9). W ocenie Sądu ustalenia faktyczne i sformułowane przez rzeczoznawcę wnioski nie nasuwają żadnych zastrzeżeń co do ich kompletności, spójności i logiczności. W szczególności rzeczoznawca wyjaśniła w przekonujący sposób kryteria doboru nieruchomości podobnych, w oparciu o transakcje którymi wartość rynkowa gruntu została ustalona. Dlatego też, Sąd uznał, że polemika skarżących z ustaleniami operatu, zawarta w odwołaniu od decyzji Wojewody, nie jest trafna. Za zasadny natomiast Sąd uznał zarzut skargi co do naruszenia przez organy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, polegający na niewyjaśnieniu, czy skarżący wypełnili wskazane w tym przepisie wymogi do uzyskania premii za niezwłoczne wydanie nieruchomości, wynoszącej 5% ustalonego odszkodowania. Sąd wyjaśnił, że przepis art. 18 ust. 1e specustawy drogowej stanowi, że w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia: 1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17; 2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności, albo 3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. Sąd podkreślił, że 30-dniowy termin na wydanie nieruchomości przez właściciela biegnie od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu przez organ decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności. Natomiast, gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zostanie wydana bez rygoru natychmiastowej wykonalności, który dopiero w późniejszym terminie zostanie nadany postanowieniem, to 30-dniowy termin na wydanie nieruchomości będzie biegł od dnia doręczenia zawiadomienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej takiego rygoru. Sąd podkreślił, że wydanej w rozpatrywanej sprawie decyzji Wojewody z dnia [...] czerwca 2015 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadano rygor natychmiastowej wykonalności w samej decyzji. Tym samym, 30-dniowy termin na wydanie nieruchomości, uprawniający do powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, zgodnie z art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej należy liczyć od dnia doręczenia właścicielom zawiadomienia o jej wydaniu. Sąd zauważył, że treść wydanych w sprawie decyzji odszkodowawczych organów obu instancji prowadzi do wniosku, że kwestia ewentualnego uprawnienia skarżących do premii przewidzianej w art. 18 ust.1e pkt 1 specustawy nie została przez organy wyjaśniona. Substytutu takiej oceny nie mogą stanowić wyjaśnienia organu odwoławczego, zawarte w przedłożonym Sądowi piśmie procesowym z dnia [...] maja 2017 r., wnioskującym o przeprowadzenie dowodu z: pisma Wojewody z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak [...], przekazującego Ministrowi, skierowane wcześniej do organu przekazującego, pismo skarżących z dnia [...] marca 2017 r., odnoszące się do kwestii premii odszkodowawczej, przy którym skarżący przedłożyli pismo wykonawcy drogi z dnia [...] lipca 2015 r.; pism wykonawcy drogi z dnia [...] i [...] sierpnia 2015 r. Sąd stwierdził, że dokumentacja ta winna bowiem zostać rozpatrzona i oceniona, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w postępowaniu administracyjnym. Niewyjaśnienie przez organy, kiedy faktycznie przedmiotowa nieruchomość została wydana przez dotychczasowych właścicieli, uniemożliwiło ustalenie, czy został zachowany termin z art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej i czy w związku z tym wysokość odszkodowania należna skarżącym powinna zostać powiększona o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości. Odnosząc się do podniesionej w skardze kwestii pozostawania przez organy odszkodowawcze w bezczynności (czy też kwestii przewlekłego prowadzenia postępowania odszkodowawczego) Sąd stwierdził, że nie podlegała ona ocenie Sądu w obecnie prowadzonym postępowaniu sądowym, z uwagi na fakt, iż w świetle uregulowań ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwalczanie przez stronę bezczynności, czy też przewlekłości organu wymaga wszczęcia przez nią odrębnego postępowania sądowego, tj. skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o której mowa w art. 3 § 1 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i domagają się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi postawiono zarzut naruszenia: - przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1, art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., polegające na dokonaniu przez Sąd I instancji niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i niezastosowaniu środka określonego w ustawie, w sytuacji, gdy istniały podstawy do utrzymania decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016 r. w mocy, albowiem w przedmiotowej sprawie organy obu instancji w sposób prawidłowy wyjaśniły i ustaliły, że właściciele nieruchomości nie dokonali czynności niezwłocznego wydania nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację celu publicznego, co uzasadnia odmowę wypłaty na ich rzecz premii w wysokości 5% ustalonego odszkodowania; - przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie do okoliczności stanu faktycznego. Skarżący kasacyjnie wskazał, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty, z których wynika wprost odniesienie się organów wydających decyzje odszkodowawcze do zarzutu braku analizy kwestii powiększenia odszkodowania o 5% wartości przedmiotowej nieruchomości. Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. [...] Zarząd Dróg w [...] poinformował, że rozpoczęły się prace budowlane na terenie inwestycji. Natomiast, jak wynika z pisma inwestora z dnia [...] grudnia 2015 r. dotychczasowi właściciele przedmiotowej nieruchomości nie wyrazili zgody na rozbiórkę ogrodzeń wokół działki nr [...] a przejęta działka nr [...] została wydzielona z działki nr [...]. Ponadto, w pismach wykonawcy inwestycji z dnia [...] sierpnia 2015 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2015 r. istnieją informacje o braku możliwości wykonania prac rozbiórkowych ogrodzeń oraz wymiany i przestawienia słupów na działce nr [...], z uwagi na fakt odmowy udostepnienia nieruchomości w celu wykonania prac budowlanych . Powyższe, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdza, że przedmiotowa działka nie została wydana przez dotychczasowych właścicieli a organ nie został poinformowany w żadnym z pism o fakcie wydania przedmiotowej nieruchomości dla skutecznego obliczenia 30 – dniowego terminu wynikającego z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela bowiem stanowisko Sądu I instancji, który uznał, że orzekające w sprawie organy naruszyły przepis art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik spawy, a które polegało na niewyjaśnieniu okoliczności, czy skarżący spełnili ustawowe wymogi określone w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, uprawniające do uzyskania 5% premii z tytułu niezwłocznego wydania nieruchomości na potrzeby inwestycji. Zgodnie z treścią art. 18 ust. 1e tej ustawy w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia: 1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o które mowa w art. 17, 2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo 3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna – wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. Zauważyć na wstępie należy, że ocena przesłanek określonych w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej następuje niezależnie od ustaleń faktycznych służących do określenia wartości nieruchomości stanowiącej podstawę ustalenia odszkodowania i odbywa się w ramach odrębnego postępowania wyjaśniającego. Z powyższego wynika, że kwota odszkodowania może obejmować dwa elementy. Pierwszym z nich jest kwota ustalana na podstawie wartości nieruchomości, stanowiąc w ten sposób ekwiwalent odebranego prawa własności. Do ustalenia tej kwoty niezbędne jest uzyskanie opinii o wartości nieruchomości. Drugim elementem odszkodowania w omawianym wypadku jest dodatkowa kwota 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego, przyznawana za wydanie nieruchomości w terminie określonym w art. 18 ust. 1e omawianej ustawy. Kwota ta również ustalana jest na podstawie wartości odebranego prawa (prawa własności albo prawa użytkowania wieczystego), ale jej wysokość liczona jest według stałego ustawowego parametru 5% kwoty przyjmowanej do ustalenia odszkodowania za odebrane prawo do nieruchomości. Oba elementy odszkodowania ustalane są zatem na odrębnych podstawach materialnoprawnych z dwóch różnych tytułów i w odrębny sposób procesowy. Ustalenie omawianej kwoty 5% nie wymaga przy tym uzyskiwania odrębnej opinii o wartości nieruchomości, jak również nie ma wpływu na ustalenie kwoty stanowiącej ekwiwalent odebranego prawa. Stanowi natomiast dodatkowy element odszkodowania tylko w tych wypadkach, o których mowa w art. 18 ust. 1e omawianej ustawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza powołanych przepisów prowadzi przy tym do wniosku, że kwestia powiększenia wysokości odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego, o której mowa w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, stanowi odrębny element ustalenia i rozstrzygnięcia w decyzji odszkodowawczej (por. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1395/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nie zawiera zaś rozstrzygnięcia w tym zakresie. Ponadto, z wydanych w sprawie decyzji nie wynika, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, aby orzekające w sprawie organy badały przesłanki uprawniające do zastosowania w niniejszej sprawie dyspozycji art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Z niezakwestionowanych w skardze kasacyjnej ustaleń Sądu I instancji wynika, że decyzji Wojewody z dnia [...] czerwca 2015 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadano rygor natychmiastowej wykonalności w samej decyzji. Przepis art. 18 ust. 1e specustawy drogowej stanowi, że w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia: 1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17; 2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności, albo 3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. Zatem jedynymi przesłankami do powiększenia odszkodowania o 5% są: 1) wydanie nieruchomości oraz 2) zachowanie 30-dniowego terminu dla dokonania tej czynności (zob. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2017/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z wydanych w sprawie decyzji nie wynika zaś, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, aby orzekające w sprawie organy badały przesłanki uprawniające do zastosowania w niniejszej sprawie dyspozycji art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Z decyzji tych nie wynika, kiedy doręczono skarżącym zawiadomienie o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17 specustawy drogowej. Z decyzji tych nie wynika również, kiedy i w jaki sposób nastąpiło przekazanie inwestorowi nieruchomości przez skarżących a także kiedy inwestor objął nieruchomość skarżących w posiadanie. Tym samym, nie można ustalić, czy niezastosowanie przez organy wobec skarżących 5% premii, o której mowa w powołanym przepisie art. 18 ust. 1e specustawy drogowej było słuszne, co skarżący zakwestionowali we wniesionej do Sądu I instancji skardze. Zgodnie zaś z treścią art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Powyższych ustaleń nie mógł zaś dokonać samodzielnie Sąd I instancji. Zauważyć w tym miejscu bowiem należy, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić jedynie dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz bada, czy w trakcie postępowania administracyjnego zostały ujawnione wszystkie istotne dla wydania decyzji okoliczności, czy były one przez organ uwzględnione przy wydawaniu orzeczenia i w jaki sposób zostały ocenione (zob. wyrok NSA z dnia 16 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 554/07, Legalis). Przenoszenie ciężaru prowadzenia postępowania dowodowego na sąd administracyjny pozostaje w sprzeczności z rolą tego sądu. Sąd administracyjny nie może zaś zastępować organów administracyjnych w ocenie materiału dowodowego i przeprowadzania (uzupełniania) postępowania dowodowego. Uzupełnienie materiału dowodowego winno nastąpić w ponownie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym przed organami administracji publicznej i podlegać ocenie przez ten organ. Nadto, odpowiedź na skargę nie może zaś zastępować ani uzupełniać niezbędnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Słusznie zatem, Sąd I instancji, uznając, na podstawie wydanych w sprawie decyzji, że organy orzekające w toku przeprowadzonego postępowania nie rozważyły przesłanek zastosowania dyspozycji art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, uchylił zarówno decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016 r. jak i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. Dlatego też, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.