I OSK 2017/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Edukacji Narodowej od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 2121/17 o odrzuceniu skargi A. Ł.-B. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie nadania stopnia nauczyciela mianowanego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. 6 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym postanowieniem odrzucił skargę A. Ł.-B. na sprecyzowaną w sentencji decyzję Ministra Edukacji Narodowej. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, iż zaskarżona decyzja po raz pierwszy została wysłana za pośrednictwem Poczty Polskiej S.A. na adres A. Ł.-B., która pismem z dnia 4 czerwca 2017 r. wniosła nań skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Postanowieniem z dnia 18 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 980/17, Sąd ten ją odrzucił, jako wniesioną przedwcześnie, czyli przed doręczeniem decyzji, a tym samym przed rozpoczęciem biegu terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Następnie organ ponownie przesłał skarżącej zaskarżoną decyzję za pośrednictwem Poczty Polskiej S.A. Przesyłka została awizowana w dniu 3 października 2017 r. (na kopercie widnieje data i podpis), brak jednak na dowodzie doręczenia informacji o umieszczeniu zawiadomienia ("awizo") o przesyłce pocztowej. Przesyłkę zwrócono do nadawcy w dniu 18 października 2017 r. W dniu 16 listopada 2017 r. skarżąca ponownie wniosła skargę na ww. decyzję Ministra Edukacji Narodowej wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej wniesienia (złożonym, jak sama wskazała, z ostrożności procesowej). Sąd meriti ponownie uznał skargę za przedwczesną. Za postanowieniem z dnia 18 lipca 2017 r., sygn. akt 980/17, powtórzył że brak jest podstaw do przyjęcia, by przesyłka zawierająca zaskarżoną decyzję została doręczona w trybie art. 44 K.p.a. Z adnotacji dokonanych na dowodzie doręczenia wynika, iż była ona awizowana tylko jeden raz, natomiast w ogóle nie zostało odnotowane, czy i gdzie pozostawiono zawiadomienie o możliwości odbioru tej przesyłki. W związku z tym nie ma podstaw do uznania jej za skutecznie doręczoną. Braków powyższych nie sanuje dołączony do akt administracyjnych sprawy wydruk ze strony internetowej Poczty Polskiej w sprawie śledzenia przesyłek, ponieważ nie jest on formularzem, o którym mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków wykonywania usług powszechnych przez operatora wyznaczonego (Dz. U. poz. 545). Skoro zaskarżona decyzja nie została doręczona skarżącej, to nie rozpoczął biegu termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a decyzja nie weszła do obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu. Skargę kasacyjną od tego postanowienia wniósł Minister Edukacji Narodowej i zaskarżając je w całości zarzucił mu naruszenie prawa procesowego, tj.: 1) błędne zastosowanie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w związku z art. 44 § 4 K.p.a. oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków wykonywania usług powszechnych przez operatora wyznaczonego i odrzucenie skargi w wyniku uznania, że zaskarżona decyzja nie została A. Ł.-B. doręczona, podczas gdy nastąpiło skuteczne doręczenie zastępcze na podstawie art. 44 § 4 K.p.a.; 2) art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 P.p.s.a. i art. 44 § 4 K.p.a. oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków wykonywania usług powszechnych przez operatora wyznaczonego, w wyniku zamknięcia rozprawy i wydania postanowienia w przedmiocie odrzucenia skargi, pomimo niedostatecznego wyjaśnienia faktu skutecznego doręczenia zastępczego decyzji Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] kwietnia 2017 r. i niewezwania organu do przedstawienia dokumentu - formularza, o którym mowa w § 4 ust. 1 powołanego rozporządzenia, pomimo że organ uprawdopodobnił skuteczne doręczenie zastępcze decyzji dołączając do akt sprawy wydruk ze strony internetowej Poczty Polskiej dotyczącej śledzenia przesyłek, co potwierdzi odpowiedź na dokonaną przez organ reklamację. W oparciu o te zarzuty postulowano: - uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny celem rozpoznania skargi A. Ł.-B., - rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, - zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zdaniem autorki skargi kasacyjnej dniem doręczenia zastępczego zaskarżonej decyzji był dzień 17 października 2017 r. Fakt ten wynikał z dołączonego do akt sprawy wydruku ze strony Poczty Polskiej "śledzenie przesyłek", gdzie wskazano datę 3 października 2017 r. jako datę pierwszego awizo i podano miejsce odbioru przesyłki w placówce Urzędu Poczty [...] oraz datę powtórnego awizo - dzień 10 października 2017 r. i miejsce odbioru przesyłki w placówce Urzędu Poczty [...]. Zatem organ uprawdopodobnił fakt skutecznego doręczenia zastępczego decyzji Ministra Edukacji Narodowej A. Ł.-B. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Pismem z dnia 21 maja 2018 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie organu nadesłał odpowiedź Poczty Polskiej S.A. na reklamację doręczenia zaskarżonej decyzji, z której wynika, że pierwsze awizo miało miejsce w dniu 3 października 2017r., drugie w dniu 10 października 2017 r., po czym niepodjętą przesyłkę zwrócono do nadawcy w dniu 18 października 2017 r. i ostatecznie doręczono jako zwrotną w dniu 24 października 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie trzeba przypomnieć, że stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. ani żadna z przesłanek ujętych w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa także z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną orzeczenia. Zasadniczym problemem, wokół którego koncentrują się zarzuty skargi kasacyjnej, pozostaje kwestia skuteczności doręczenia skarżącej przesyłki zawierającej zaskarżoną decyzję z dnia 11 kwietnia 2017 r. Z przepisu art. 44 K.p.a. wynika, że domniemanie skuteczności doręczenia dokonywanego w jego trybie zdeterminowane jest łącznym spełnieniem określonym nim przesłanek, a mianowicie: 1) niemożnością doręczenia pisma adresatowi pod prawidłowo oznaczonym adresem jego miejsca zamieszkania, jego dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy; 2) pozostawieniem przesyłki dla adresata w oddawczym urzędzie pocztowym i dwukrotnego umieszczenia zawiadomienia o dacie i miejscu pozostawienia przesyłki w skrzynce na korespondencję lub w innych miejscach wskazanych w art. 44 § 2 K.p.a.; 3) upływem czternastodniowego terminu przechowywania pisma w placówce pocztowej oraz udokumentowaniem powyższego w materiale dowodowym sprawy, zwłaszcza zaś w tzw. zwrotnym potwierdzeniu poświadczenia odbioru dołączonego do doręczanej przesyłki. Przenosząc tę regulację na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że fakt nieoznaczenia powtórnego awizowania przesyłki pozostającej w oddawczym urzędzie pocztowym nie może a priori wywoływać skutków tak daleko idących, jakie wywiódł w tym przypadku Sąd I instancji. Wynikające z art. 44 K.p.a. terminy przechowywania pisma w placówce pocztowej mają stworzyć dla strony gwarancje możliwości odebrania przesyłki i zapoznania się z nim w terminie nie dłuższym niż 14 dni od momentu pierwszego awizowania. Powtórne awizo stanowi dla strony informację o kolejnym terminie, w którym możliwy jest odbiór pisma, jednak brak informacji na kopercie o powtórnej awizacji nie wpływa na powyższe prawo strony, ani prawidłowość fikcyjnego doręczenia, bowiem z treści art. 44 K.p.a. wynika jednoznacznie, że stronę informuje się o konieczności liczenia 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia i domniemaniu doręczenia w ostatnim dniu tego terminu. Tym samym awizacja powtórna ani nie skraca ani nie wydłuża terminu, o którym mowa w art. 44 K.p.a. Istotne jest natomiast to, by - bez względu na wcześniejsze powtórne awizowanie - przesyłka była faktycznie przechowywana w placówce pocztowej przez okres 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia. Podobne poglądy wyrażano wielokrotnie w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (p. postanowienie z dnia 17 lipca 2008 r. sygn. akt II OZ 762/08, postanowienie z dnia 31 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1371/10, wyrok z dnia 16 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 1944/11, publ. CBOSA). Z oznaczeń na kopercie, w której doręczana była skarżącej zaskarżona decyzja Ministra Edukacji Narodowej wynika, że pierwsza awizacja miała miejsce w dniu 3 października 2017r., a zwrot niepojętej w terminie przesyłki do nadawcy nastąpił w dniu 18 października 2017 r. Zatem termin 14 dni został w tej sytuacji zachowany. Przechodząc natomiast do drugiej przesłanki z art. 44 K.p.a., a mianowicie braku odnotowania na kopercie, czy i gdzie pozostawiono zawiadomienie o możliwości odbioru tej przesyłki, wskazać należy, że brak jest w niniejszej sprawie podstaw do przyjęcia, że awizo nie zostało pozostawione w jednym z miejsc wymienionych w art. 44 § 2 K.p.a. i że tym samym doręczenie zastępcze nie może być uznane za skuteczne. Podkreślenia wymaga, że domniemanie doręczenia przesyłki wynikające z art. 44 § 4 K.p.a. jest domniemaniem usuwalnym i może zostać obalone przeciwdowodem. W szczególności w razie wątpliwości co do skuteczności doręczenia przesyłki (np. spowodowanych uprawdopodobnionymi twierdzeniami strony, że nie została prawidłowo zawiadomiona o przesyłce) jej nadawca może skorzystać z prawa wniesienia reklamacji w placówce operatora pocztowego, bądź zrzec się tego uprawnienia na rzecz adresata (zob. art. 61 ustawy z dnia 12 czerwca 2003 r. Prawo pocztowe (Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1159 ze zm.), a także wydane na podstawie tego przepisu rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 13 października 2003 r. w sprawie reklamacji powszechnej usługi pocztowej w zakresie przesyłki rejestrowanej i przekazu pocztowego (Dz. U. Nr 183, poz. 1795 ze zm.). Organ skorzystał z tego uprawnienia i jak wynika z załączonego do akt sprawy pisma z dnia 21 maja 2018 r. przesyłka została awizowana do odbioru w placówce oddawczej adresata z zachowaniem terminów, o których mowa w art. 44 K.p.a. Nadto podkreślić również należy, że sama tylko okoliczność, iż na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki brak jest informacji o miejscu pozostawienia awiza nie uprawnia jeszcze do twierdzenia, że taka przesyłka w trybie doręczenia zastępczego została doręczona nieprawidłowo, czyli niedoręczona. Tych okoliczności nie miał na uwadze Sąd I instancji, dlatego zaskarżone postanowienie jawi się jako przedwczesne, a więc podlegające wzruszeniu. W jego wyniku Sąd ten ponownie oceni, czy i ewentualnie kiedy zaskarżona decyzja została prawidłowo doręczona skarżącej, czy domniemanie doręczenia przedmiotowej przesyłki zostało obalone. Następnie postąpi stosownie do efektów tej oceny. Mając powyższe na uwadze należało orzec na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego, ponieważ po myśli art. 209 P.p.s.a. o zwrocie kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Zgodnie z powyższą zasadą Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest rozstrzygać o kosztach postępowania kasacyjnego w orzeczeniu wydanym w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku, natomiast w niniejszej sprawie rozpoznano skargę kasacyjną od postanowienia. ----------------------- 2