II SA/Ol 563/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant sekretarz sądowy Maciej Lipiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Zarządu Powiatu z dnia "[...]" r., nr "[..]" w przedmiocie niewyrażenia zgody na uczestnictwo Powiatu w specjalnym wydaniu miesięcznika oddala skargę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 czerwca 2017 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej jako: organ nadzoru, Skarżący, Wojewoda) wniósł o orzeczenie o niezgodności z prawem uchwały Zarządu Powiatu Mrągowskiego z dnia 25 maja 2016 r., nr 60/601/2016 w sprawie niewyrażenia zgody na uczestnictwo Powiatu Mrągowskiego w specjalnym wydaniu miesięcznika "Gospodarz – Poradnik Samorządowy" W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem art. 13 ust.1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ( t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 814 ze zm., dalej jako: u.s.p.) W ocenie Skarżącego, na posiedzeniu Zarządu Powiatu w dniu 25 maja 2016 r. nie było wymaganego kworum, ponieważ obecnych było dwóch członków Zarządu, a trzeci uczestniczył poprzez teletransmisję w czasie rzeczywistym, co powoduje, że udział tego ostatniego nie może zostać uznany za spełniający ustawowy wymóg "obecności" podczas głosowania. Skoro akt woli, przejawiony oddaniem głosu podczas głosowania, ma formę uchwały, to musi ona być podjęta w trybie i na zasadach określonych w ww. przepisie art.13 u.s.p. Przyjęcie trybu nieprzewidzianego ustawą narusza obowiązujący porządek prawny. Wojewoda wskazał, że z uchwał Rady Powiatu Mrągowskiego z dnia 15 grudnia 2014 r. Nr II/2/2014, II/3/2014 i II/4/2014 w sprawie wyboru kolejno: Starosty Mrągowskiego, Wicestarosty Mrągowskiego oraz członków Zarządu Powiatu Mrągowskiego (3 osoby) wynika, że Rada ukonstytuowała Zarząd w składzie pięcioosobowym. Zatem do skuteczności podejmowanych uchwał, wymagana była obecność co najmniej trzech członków Zarządu. Skarżący stwierdził, iż w dacie podejmowania uchwały dwa miejsca w Zarządzie były wakujące, z racji uprzedniego odwołania Wicestarosty i rezygnacji jednego z członków Zarządu. Wobec tego, ze na posiedzeniu Zarządu w dniu 25 maja 2016 r. obecne były tylko dwie osoby, nie było kworum niezbędnego dla skutecznego podejmowania uchwał. W odpowiedzi na skargę Powiat Mrągowski – Zarząd Powiatu wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w dniu podjęcia uchwały Zarząd liczył trzy osoby, zatem wystarczające kworum wynosiło 2 osoby i tylu członków Zarządu było obecnych na posiedzeniu oraz brało udział w głosowaniu nad zaskarżoną uchwałą, natomiast trzeci członek Zarządu uczestniczył w posiedzeniu poprzez teletransmisję. W piśmie procesowym z dnia 8 września 2017 r., pełnomocnik Wojewody podtrzymał stanowisko o nieprawidłowym składzie Zarządu Powiatu Mrągowskiego w dniu podejmowania zaskarżonej uchwały. Podniósł, że Rada Powiatu w Mrągowie, po rozpoczęciu kadencji, dokonała wyboru Zarządu w składzie pięcioosobowym, czyli maksymalnym, jaki został określony w art.27 ust. 1 u.s.g., a tym samym określiła jego skład ilościowy. Późniejsze, okresowe zmniejszenie ilości osób zasiadających w zarządzie nie wynikało z ustrojowych decyzji Rady (woli pomniejszenia składu Zarządu), lecz było skutkiem zaistnienia sytuacji powodującej konieczność odwołania członka zarządu, bądź osobistej decyzji członka zarządu. Skarżący powołał się na uchwały Rady Powiatu Mrągowskiego, podjęte po dacie 25 maja 2016 r., które, jego zdaniem doprowadziły do zgodności stanu liczbowego Zarządu z ilością określoną pierwotnie na początku kadencji. Na rozprawie w dniu 12 września 2017 r. pełnomocnik wniosła o oddalenie skargi. Wskazała, że w poprzednim Statucie, obowiązującym do końca września 2015 r. był ustalony pięcioosobowy skład Zarządu. Natomiast w Statucie obowiązującym w dniu podejmowania zaskarżonej uchwały, została ustalona "płynna" liczba członków Zarządu, bo określoną ją jako Starostę, Wicestarostę i "do 3 członków". Wobec tego, zdaniem organu, kworum zostało zachowane. Pani L. nie musiała być obecna na posiedzeniu. Jednak, z uwagi na to, że była zainteresowana pracami organu, to wzięła w nich udział za pośrednictwem Skypa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek argumentacja organu nadzoru dotycząca braku możliwości głosowania na odległość, przy użyciu technik teletransmisyjnych, jest zasadna. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz.1369, ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 4 u.s.p., mieści się zatem w katalogu aktów podlegających kontroli sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 79 ust. 1 u.s.p. uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Po upływie terminu określonego przez ustawodawcę organ nadzoru traci uprawnienie do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu powiatu, ale zgodnie z art. 81 ust. 1 u.s.p., może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru, po upływie terminu, o którym mowa w art. 79 ust. 1 u.s.p., wnosił o orzeczenie niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem, na podstawie art. 82 ust. 2 u.s.p. argumentując, że została ona podjęta bez wymaganego prawem kworum, ponieważ jeden z członków Zarządu Powiatu uczestniczył w posiedzeniu przez teletransmisję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie podziela w pełni stanowisko Skarżącego, że taka forma udziału w głosowaniu nad uchwałą jest prawnie niedopuszczalna. Zarząd Powiatu jest organem kolegialnym. Uchwała takiego organu jest bez wątpienia rozstrzygnięciem, które stanowi akt woli każdego z członków tego organu, który poprzez głosowanie wyraża swoje stanowisko w sprawie przedłożonej do głosowania. Może się to przejawiać w akceptowaniu, odmowie akceptacji projektu uchwały lub powstrzymaniu się od wyrażenia stanowiska w sprawie. Oddanie poszczególnego głosu jest oświadczeniem woli członka zarządu, przy czym warunkiem ważności podjętej uchwały jest uzyskanie odpowiedniej liczby głosów, przy zachowaniu określonego kworum. Stanowi o tym wprost przepis art. 13 ust. 1 u.s.p., zgodnie z którym uchwały rady i zarządu zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady (zarządu), w głosowaniu jawnym, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Skoro akt woli, przejawiony oddaniem głosu podczas głosowania, ma formę uchwały, to musi ona być podjęta w trybie i na zasadach określonych w wymienionym art. 13 u.s.g., chyba że przepis szczególny rangi ustawowej pozwala na inny sposób głosowania. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela w tym względzie argumentację zawartą w wyroku tutejszego Sądu z dnia 21 września 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 550/10 (dostępny na stronie: http://www.nsa.gov.pl/baza-orzeczen). Nie można zgodzić się z twierdzeniem pełnomocnika strony przeciwnej, iż z upływem czasu, wraz z rozwojem technik teleinformatycznych, straciła ona na aktualności. Należy bowiem zważyć, że w ślad za tymi zmianami nie poszły zmiany legislacyjne dotyczące treści art.13 u.s.p. Dopóki ustawodawca nie wprowadzi innych regulacji, umożliwiających wprowadzenie innego trybu głosowania, dopóty niemożliwe będzie skuteczne podejmowanie uchwał w inny sposób niż przewidziany w ustawie. Zasadniczym zaś argumentem, przemawiającym za niedopuszczalnością przyjęcia innego sposobu głosowania niż określony w art. 13 u.s.p., jest to, iż cytowany przepis określa tryb głosowania i stawia wymóg "obecności" podczas głosowania określonej ilości członków ustawowego składu organu. Zasadnie zatem Wojewoda zakwestionował udział w posiedzeniu przez teletransmisję członka Zarządu M. L. Z przedstawionych Sądowi akt sprawy wynika, że nie była ona tylko biernym obserwatorem przebiegu posiedzenia, ale brała w nim udział poprzez oddawanie głosu w głosowaniu nad poszczególnymi uchwałami, mimo że nie była obecna na posiedzeniu. Jak już stwierdzono, taki sposób głosowania naruszał normę zawartą w art.13 ust. 1 u.s.p. Pozostawało to jednak bez wpływu na ważność zaskarżonej uchwały, ponieważ w ocenie Sądu, przy podejmowaniu uchwały zostało zachowane wymagane kworum. Zgodnie z art. 26 ust. 1 i art. 32 ust. 4 u.s.p. zarząd powiatu jest organem wykonawczym powiatu, a jego organizację wewnętrzną oraz tryb pracy określa statut powiatu. Stosownie zaś do art. 27 ust.1 u.s.p. rada powiatu wybiera zarząd w liczbie od 3 do 5 osób, w tym starostę i wicestarostę, w ciągu 3 miesięcy od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, które dotyczą wyboru starosty i wicestarosty. Liczbę członków zarządu określa w statucie rada powiatu. W dniu podejmowania zaskarżonej uchwały obowiązywał Statut Powiatu Mrągowskiego, w brzmieniu nadanym załącznikiem nr 1 do uchwały nr X/52/2015 Rady Powiatu w Mrągowie z dnia 15 września 2015 r., opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 21 października 2015 r., poz.3687) W art. 24 tego Statutu Rada Powiatu Mrągowskiego postanowiła, że "w skład Zarządu wchodzą: Starosta, jako Przewodniczący, Wicestarosta i pozostali członkowie w liczbie do trzech osób". Zapis odnoszący się do pozostałych członków Zarządu określa jedynie ich maksymalną liczbę i może być odczytywany w ten sposób, że dopuszcza się liczbę mniejszą, czyli jednego lub dwóch. Statut ten pozostaje w porządku prawnym i stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jako akt prawa miejscowego, jest obowiązującym na danym terenie źródłem prawa. Nie jest rolą Sądu w niniejszej sprawie ocena legalności art. 24 Statutu, gdyż to nie Statut jest przedmiotem zaskarżenia. Ww. akt był poddany kontroli nadzorczej Wojewody, który rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 20 października 2015 r. (Dz. Urz. Województwa W-M z 21 października 2015 r., nr PN 41.31.281.2015), stwierdził jego nieważność w części. Jednakże rozstrzygnięciem tym nie został objęty art.24 Statutu. Do czasu wyeliminowania wymienionego przepisu z porządku prawnego, daje on podstawę do działania Zarządu Powiatu w tzw. "płynnym" składzie, nie mniejszym niż 3 osoby i nie większym niż 5 osób. Nie ma racji Skarżący, że liczbowy skład Zarządu Rada Powiatu Mrągowskiego, określiła w uchwale, w której po rozpoczęciu kadencji, dokonała wyboru pięcioosobowego Zarządu. Zgodnie bowiem z art. 27 ust. 1 zdanie drugie u.s.p., liczbę członków Zarządu określa się w Statucie. Ten zaś, na dzień podejmowania zaskarżonej uchwały, dopuszczał skład trzyosobowy. Nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, przytoczona przez pełnomocnika Wojewody, okoliczność, że Wicestarosta i jeden z pozostałych członków Zarządu zostali wcześniej odwołani, a wakujące w Zarządzie miejsca nie zostały niezwłocznie obsadzone. Istotne jest natomiast to, iż – zgodnie z uchwałami Rady Powiatu Mrągowskiego z dnia 15 grudnia 2014 r. nr II/2/2014 i II/4/2014 oraz z dnia 20 stycznia 2016 r. nr XV/76/2016 – w dniu podejmowania zaskarżonej uchwały w skład Zarządu Powiatu wchodzili: A. K. – Starosta i członkowie M. L. i A. M., a skład ten był zgodny z art. 24 Statutu Powiatu. Na posiedzeniu Zarządu w dniu 25 maja 2016 r. nie była obecna M. L. Jednakże, zgodnie z § 16 ust. 1 Regulaminu Zarządu Powiatu, stanowiącego załącznik Nr 9 do Statutu, dla ważności podejmowanych uchwał wymagana jest obecność co najmniej połowy liczby członków Zarządu i taka została w rozpoznawanej sprawie zachowana, w zgodzie z wymogiem zawartym w art. 13 ust. 1 u.s.p. W konsekwencji należało uznać za bezzasadny zarzut skargi o braku kworum przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały. Z tych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.