IV SAB/Gl 181/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik, Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.), Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2017 r. sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Prezydenta Miasta T. w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązuje Prezydenta Miasta T. do załatwienia wniosku skarżącej z dnia [...] r. w terminie 30 dni; 4) zasądza od Prezydenta Miasta T. na rzecz strony skarżącej kwotę 497 zł (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 17 maja 2017 r. M. M., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność Prezydenta Miasta T. polegającą na pozostawieniu bez rozpoznania jej wniosku o ustalenie prawa do świadczenia rodzinnego. W skardze zarzucono organowi naruszenie art. 64, art. 12, art. 7, art. 75 § 2, art. 77 § 1, art. 80, art. 8, art. 107 § 3, art. 6 K.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji, art. 35 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 13 i art. 19 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. 2016, poz. 195 ze zm., zwana dalej także "ustawą") oraz § 2 ust. 1 pkt 1 lit, i - k rozporządzenia Ministra Rodziny Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 lutego 2016 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia wychowawcze (Dz. U. z 2016 r. poz. 214, zwanego dalej "rozporządzeniem"). Na tej podstawie wniesiono o zobowiązanie Prezydenta Miasta T.do wydania decyzji zgodnie z wnioskiem w terminie 30 dni od doręczenia akt organowi oraz dokonania kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego skarga dotyczy, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca w dniu 9 kwietnia 2016 r. złożyła w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w T. (dalej MOPS) wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego. W czerwcu 2016 r. została zobowiązana do dostarczenia brakujących dokumentów. W dniu 13 lipca 2016 r. skarżąca dokumenty doręczyła, jednakże wśród nich brakowało jednej umowy zlecenia z 2014 r. zawartej przez współmałżonka z firmą A Sp. z o.o. O tym, że jej mąż nie posiada tej umowy, oraz że według jej wiedzy zleceniodawca nie prowadzi już działalności poinformowała organ. Zaznaczono, że wszelkie informacje dotyczące wskazanej umowy zawarte były w rozliczeniu podatkowym PIT-11 za 2014r., wypełnionym przez zleceniodawcę A Sp. z o.o., złożonym wraz z wnioskiem, a zatem możliwe było stwierdzenie faktu zawarcia umowy oraz wynikającego z niej dochodu. Dalej wskazano, że skarżąca została poinformowana przez pracownika MOPS, że skieruje pismo do zleceniodawcy dot. przesłania rzeczonej umowy. Do 10 października 2016 r. nie otrzymała jednak żadnej informacji na temat złożonego przez nią wniosku. Dopiero w MOPS dowiedziała się, że sprawa nie może zostać rozstrzygnięcia z uwagi na niemożność doręczenia pisma do byłego zleceniodawcy, a tym samym ze względu na brak umowy zlecenia. W związku z tym skarżąca zaproponowała złożenie przez jej męża pisemnego oświadczenia potwierdzającego okoliczność, że umowa zlecenia została zawarta, lecz nie posiada tego dokumentu. Pomimo tego organ wyznaczył 14-dniowy termin, celem uzupełnienia braku formalnego wniosku w postaci złożenia kopii brakującej umowy zlecenia. Skarżąca, mając przypuszczenia, że odpowiedź pracownika organu dotycząca braku możliwości przyjęcia ustnego oświadczenia nie odpowiada prawu, skierowała drogą elektroniczną zapytanie do Ministerstwa Rodziny Pracy i Polityki Społecznej (dalej "Ministerstwo") Zaznaczono, że w nadesłanej odpowiedzi z Ministerstwa z dnia 2 listopada 2016r. podano, że organ realizujący świadczenia rodzinne ma obowiązek honorować takie oświadczenie. Skarżąca po przedstawieniu tego pisma w organie otrzymała zapewnienie, że jej małżonek będzie mógł złożyć stosowne oświadczenie. W związku z tym w dniu 17 listopada 2016 r. M. M., w obecności skarżącej oraz pracownika organu złożył oświadczenie do protokołu. Jednocześnie skarżąca została poinformowana, że pismo organu z dnia 16 listopada 2016 r., o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania, potraktowane zostanie jako "niebyłe" oraz, że w ciągu 30 dni zostanie wydana decyzja. W dniu 19 grudnia 2016 r. skarżąca dowiedziała się w MOPS, że decyzja nie została wydana oraz, że złożone przez jej męża oświadczenie nie będzie brane pod uwagę. Zdaniem pełnomocnika wobec poinformowania organu o braku możliwości przedłożenia umowy oraz po otrzymaniu przez organ zwrotu pisma skierowanego do A Sp. z o.o., zgodnie z art. 8 k.p.a., organ powinien był wskazać skarżącej alternatywny sposób uzupełnienia braku formalnego poprzez złożenie oświadczenia na okoliczność faktu zawarcia umowy i jej nieposiadania. Zamiast tego skarżącej został wyznaczony termin na uzupełnienie braku formalnego w postaci złożenia umowy pomimo, że pracownik organu zdawał sobie sprawę, iż brak ten nie zostanie przez skarżącą uzupełniony. W konsekwencji skarżąca była zmuszona wystąpić do Ministerstwa. Natomiast okoliczność, iż skarżąca otrzymała i doręczyła odpowiedź z Ministerstwa po upływie wyznaczonego jej terminu do uzupełnienia braków formalnych w żądanym wypadku nie powinien stanowić podstawy do pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Przede wszystkim w zaistniałej sytuacji organ w ogóle nie powinien był wyznaczać terminu na uzupełnienie braków, a przyjąć od męża skarżącej oświadczenie, względnie sam zwrócić się do Ministerstwa w tej materii. Wskazano na niedopuszczalne zachowanie organu, który po otrzymaniu od skarżącej odpowiedzi z Ministerstwa przyjął oświadczenie, a więc w sposób dorozumiany uznał uzupełnienie braku, a następnie zamiast wydać decyzję z przyczyn niezrozumiałych uznał, jakoby złożenie oświadczenia nie miało miejsca informując skarżącą o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania z powodu nieuzupełnienia barków formalnych. Zdaniem pełnomocnika z powodu niewłaściwego prowadzenia postępowania, które nie weszło w fazę merytorycznego rozpoznania wniosku, skarżąca pomimo spełniania warunków ustawy nie otrzymała wnioskowanego świadczenia. Ponadto zaznaczono, że przepis art. 75 § 2 k.p.a. dawał możliwość oświadczenia od strony na jej wniosek. Jednocześnie wskazano, że M. M., stosownie do treści art. 37 § 1 k.p.a. złożyła zażalenie na pozostawienie podania bez rozpoznania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. , a więc w świetle art. 52 P.p.s.a. przesłanka wyczerpania środków zaskarżenia została spełniona. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta T., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi w całości, jako bezzasadnej. W uzasadnieniu pisma w pierwszej kolejności przedstawiono mający potwierdzenie w aktach administracyjnych stan faktyczny sprawy. W tym zaś zakresie wskazano, że w dniu 12 kwietnia 2016 r. M. M. złożyła w MOPS w T. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko A. M., podając w składzie rodziny siebie, córkę A. oraz męża M. M.. Jednocześnie ww. zobowiązała się do dostarczenia stosownych dokumentów. Pismem z dnia 29 czerwca 2016 r. (doręczonym 4 lipca 2016 r.) na podstawie art. 17 pkt 5 i art. 13 pkt 13 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. 2016, poz. 195 ze zm., zwana dalej także "ustawą") zwrócono się do skarżącej o następujące dokumenty: oświadczenie o aktualnej sytuacji dochodowej rodziny, w zakresie dochodu z 2014r. dokumenty PIT-11 za rok 2014, świadectwa pracy lub umowy zlecenia i o dzieło. Ponadto w przypadku uzyskania dochodu wezwano o nadesłanie załącznika (dołączonego do pisma) dotyczącego uzyskania dochodu, kopie aktualnych umów o pracę, oświadczenie o uzyskiwanym dochodzie w przypadku kontynuacji pracy od stycznia 2014r. do nadal oraz oświadczenie o rejestracji w PUP. Następnie pismem z 12 lipca 2016 r. M. M. zobowiązała się do dostarczenia w terminie 14 dni ksero PIT-11 za rok 2014/2015, świadectw pracy, umów zleceń oraz kopii aktualnej umowy o pracę. W dniu 19 lipca 2016 r. ww. dostarczyła część żądanych dokumentów, wśród których nadal brakowało umowy zlecenia zawartej przez jej męża M. M.z firmą A Sp. z o.o. w W. Wobec uzyskanych od skarżącej informacji pismem z 19 lipca 2016r. organ zwrócił się do A Sp. z o.o. w W. na adres w W. o przesłanie kopii umowy zlecenia z 2014 roku lub zaświadczenia o okresie zatrudnienia w 2014 r. M. M. Przesyłka pocztowa była dwukrotnie awizowana i została zwrócona do nadawcy z adnotacją, że adresat jest nieznany. Następnie pismo z dnia 19 lipca 2016 r. zostało wysłane ponownie do A Sp. z o.o. na adres w Ostrołęce w sierpniu i we wrześniu 2016 r., które to przesyłki zostały dwukrotnie awizowane i z uwagi na to, że nie zostały odebrane przez adresata, zostały zwrócone do nadawcy. Wobec powyższego organ pismem z dnia 10 października 2016 r. (doręczonym 13 października 2016 r.) wezwał M.M. do dostarczenia kopii umowy zlecenia z 2014 r. zawartej z firmą A Sp. z o.o. w terminie 14 dni od daty odebrania pisma. Jednocześnie w piśmie tym zawarto pouczenie, że w przypadku nie zgłoszenia się w wyznaczonym terminie wniosek na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. pozostanie bez rozpatrzenia. Następnie organ pismem z dnia 16 listopada 2016 r. (doręczonym 18 listopada 2016 r.), powiadomił M. M. o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia z uwagi na to, że zawiera on wadę określona w art. 64 k.p.a., nieusuniętą na podstawie pisemnego wezwania z dnia 10 października 2016 r. W dniu 17 listopada 2016r. M. M. złożył w organie ustnie do protokołu oświadczenie dotyczące prób nawiązania kontaktu z firmą A Sp. z o.o., które zakończyły się niepowodzeniem oraz, że ww. firma nie jest w stanie wystawić mu duplikatu umowy zlecenia, ponieważ nie istnieje już na rynku. Ponadto w tym samym dniu zostało złożone pismo z 2 listopada 2016 r. z Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, Departamentu Polityki Rodzinnej, będące odpowiedzią na list skierowany przez skarżącą do Ministerstwa drogą elektroniczną, z którego wynikało, że ustawa oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie z dnia 18 lutego 2016 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia wychowawcze nie określają zamkniętego katalogu dokumentów dotyczących utraty i uzyskania dochodu. W związku z tym strona może złożyć zarówno odpowiednie zaświadczenia innych podmiotów, jak i oświadczenie o utracie dochodu złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Napisano również, że w sytuacji, gdy w toku postępowania organ wezwie do uzupełnienia wniosku o umowę jako dokument potwierdzający okoliczność utraty dochodu pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, osoba ta powinna przedłożyć odpowiednie oświadczenie o utracie dochodu złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania i domagać się rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji. Pismem z dnia 26 stycznia 2017 r. M. M. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zażalenie na bezczynność organu poprzez pozostawienie sprawy bez rozpatrzenia. Organ ten postanowieniem z dnia [...] uznał zażalenie za niezasadne. Następnie wskazano, że zgodnie z art. 13 ust. 16 ustawy w przypadku utraty dochodu lub uzyskania dochodu do wniosku należy dołączyć dokumenty potwierdzające ich utratę lub uzyskanie oraz ich wysokość. Natomiast stosownie do § 2 ust. 2 pkt 1 lit. "i" rozporządzenia do wniosku o świadczenie wychowawcze należy dołączyć dokument określający datę utraty dochodu oraz wysokość utraconego dochodu. Wobec powyższego zauważono, że organ nie jest związany interpretacją uzyskaną przez skarżącą w piśmie Ministerstwa, bowiem źródłem prawa jest Konstytucja i akty niższego rzędu, a organ zobowiązany jest do działania w granicach prawa. Natomiast przyjęcie interpretacji przedstawionej w piśmie Ministerstwa mogłoby prowadzić do absurdu w przypadku, gdyby większość osób starających się o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko zastępowała dokumenty jedynie złożeniem oświadczeń, zaś organ musi liczyć się z kontrolą swoich działań. Dalej wskazano, że nawet przyjmując możliwość złożenie oświadczenia, to do jego przyjęcia mogłoby dojść jedynie po złożeniu przez stronę wniosku w rozumieniu art. 75 § 2 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżącej, pracownik organu w świetle przywołanego przepisu, postanowień ustawy oraz regulacji aktów wykonawczych, wobec braku wniosku strony, nie ma obowiązku ustalenia, czy oświadczenie takie może przyjąć, podczas gdy przepisy jasno stanowią, kiedy oświadczenie można przyjąć. Zdaniem pełnomocnika działania organu nie mogą opierać się na poszukiwaniu alternatywnego sposobu udowodnienia określonych faktów, gdy przepis prawa wyraźnie wskazuje środek dowodowy prowadzący do udowodnienia określonych faktów, którym zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 1 lit. "i" rozporządzenia jest dokument określający datę utraty dochodu oraz wysokość utraconego dochodu. Natomiast nawet przy przyjęciu oświadczenia ustnego do protokołu, gdzie protokół można uznać za dokument, redakcja wymienionego artykułu wskazuje, że oświadczenie można odebrać tylko we wskazanych tamże przypadkach, "odpowiednio" na określoną w nim okoliczność. Jednocześnie w § 2 ust. 2 pkt 1 lit. "a", lit. "b" oraz lit. "c" (przy czym w przypadku ustanowionym w lit. "c" oświadczenie zamiennie z zaświadczeniem) rozporządzenia wskazano wprost na jakie okoliczności można odebrać od strony oświadczenia. W załączniku do rozporządzenia zostały zawarte wzory wskazanych oświadczeń. W świetle przywołanego przepisu nie jest zatem możliwe zastąpienie dokumentu oświadczeniem. Dalej podzielono stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zgodnie z którym PIT-11 wystawiony przez firmę A Sp. z o.o. jest dokumentem określającym wysokość dochodu podlegającego opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych. Brak jest natomiast przedłożenia przez M. M.dokumentu określającego datę utraty dochodu przez jej męża w związku z zatrudnieniem we wskazanej firmie, co stanowi brak formalny uniemożliwiający rozpatrzenie wniosku zgodnie z obowiązującymi przepisami. Natomiast określony fakt można udokumentować oświadczeniem, a nie stosownym zaświadczeniem wyłączenie wtedy, gdy zezwalają na to przepisy prawa, a złożonego przez męża skarżącej oświadczenia z 17 listopada 2016 r. nie można potraktować jako uzupełnienie brakujących dokumentów. Następnie podkreślono, że zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy w przypadku gdy osoba złoży wniosek bez wymaganych dokumentów, podmiot realizujący świadczenie wychowawcze przyjmuje wniosek i wyznacza termin nie krótszy niż 14 dni i nie dłuższy niż 30 dni na uzupełnienie brakujących dokumentów, a niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. Natomiast pomimo wezwania skarżąca w wyznaczonym terminie nie dostarczyła wymaganego dokumentu, tj. kopii umowy zlecenia z firmy A Sp. z o.o. , dlatego pismem z dnia 16 listopada 2016 r. organ poinformował o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia z uwagi na wadę określoną w art. 64 kpa, nieusuniętą na podstawie pisemnego wezwania z dnia 10 października 2016r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Prezydenta Miasta T. polegająca na pozostawieniu bez rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 12 kwietnia 2016 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. W pierwszym rzędzie wymaga zatem wyjaśnienia, że w wypadku, gdy organ pozostawia podanie bez rozpoznania, osobie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa, polegające na bezczynności organu wobec zaniechania wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania (żądania), przysługuje na ogólnych zasadach skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13). Natomiast zgodnie za art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 dalej w skrócie "P.p.s.a.") warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W myśl przepisu art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie warunek powyższy został spełniony, bowiem w aktach sprawy znajduje się zażalenie na bezczynność organu skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. oraz postanowienie tegoż organu z dnia [...] o uznaniu zażalenia za niezasadne. W związku z tym skarga, jako dopuszczalna, podlegała rozpoznaniu przez Sąd. Natomiast zgodnie z treścią art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy wniosek z 12 kwietnia 2016 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego został bezzasadnie pozostawiony bez rozpoznania, a tym samym, czy organ dopuścił się bezczynności nie rozpoznając merytorycznie tego wniosku, a więc nie kończąc postępowania w sprawie poprzez wydanie decyzji. W ocenie organu ów wniosek należało pozostawić bez rozpoznania z uwagi na fakt nie przedłożenia przez skarżącą w wyznaczonym terminie umowy zlecenia zawartej przez jej męża z firmą A Sp. z oo. W W., a więc dokumentu potwierdzającego datę utraty dochodu. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. W powołanym przepisie chodzi tylko o takie braki, które są niezbędne do nadania podaniu biegu. Wymagania formalne podania (wniosku) muszą natomiast wynikać z obowiązujących przepisów. Warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady przyznawania i wypłacania świadczenia wychowawczego regulują przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2016 r. poz. 195 - zwanej dalej "ustawą") oraz obowiązującego na dzień pozostawienia wniosku bez rozpoznania rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 lutego 2016 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia wychowawcze (Dz.U. z 2016 r., poz. 214 dalej, jak dotychczas "rozporządzenie") W myśl art. 13 ust. 1 ustawy znajdującego się w rozdziale 4 dotyczącym postępowania w sprawach o świadczenia wychowawcze, postępowanie to wszczyna się na podstawie wniosku matki, ojca, opiekuna faktycznego dziecka albo opiekuna prawnego dziecka. W dalszych uregulowaniach art. 13 wskazano, jakie dane winien zawierać wniosek (ust. 3) oraz jakiego rodzaju dokumenty należy dołączyć do wniosku (ust. 4). Jednocześnie z art. 13 ust.16 tej ustawy wynika, że w przypadku utraty dochodu lub uzyskania dochodu do wniosku należy dołączyć dokumenty potwierdzające ich utratę lub uzyskanie oraz ich wysokość. Jednocześnie w § 2 rozporządzenia nie określono jakiego rodzaju dokumenty mają okoliczność tą potwierdzać. Obowiązkiem skarżącej, która złożyła wniosek w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego i w którym wskazała na utratę przez członka rodziny dochodów było zatem udokumentowanie tej okoliczności. Skarżąca w uzupełnieniu wniosku dołączyła dokumenty dotyczące utraty dochodu męża uzyskanego w 2014 r., u czterech pracodawców, w tym w firmie A Sp. z oo. z tytułu umowy zlecenia. Z akt sprawy wynika, że w przypadku trzech z nich skarżąca złożyła PIT- y 11, świadectwa pracy oraz umowę zlecenia. Natomiast w przypadku firmy A Sp. z o.o. przedłożyła wystawione przez tą firmę dokumenty w postaci: informacji o dochodach oraz pobranych zaliczkach na podatek dochodowy w 2014 r. (PIT -11, k -57 akt adm.), a także informację roczną dla osoby ubezpieczonej za 2014. W tym ostatnim dokumencie znajdują się informacje dotyczące okresu rozliczeniowego, za który odprowadzono składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne oznaczonego jako 01.2014 r., a także informacje o wysokości składek na ubezpieczenie społeczne oraz zdrowotne, które są zasadniczo zbieżne z informacją zawartą w PIT 11 za 2014 r. Nadto w dokumencie tym w rubryce "tytuł ubezpieczenia" podano "osoba, za którą należy rozliczyć i opłacać składki lub należne świadczenia w dokumentach rozliczeniowych składanych nie wcześniej niż za następny miesiąc po ustaniu tytułu do ubezpieczenia". Taki zapis wskazywałby, że tytuł ubezpieczenia u tego pracodawcy (firmy A sp. z o.o.) ustał w miesiącu grudniu 2013 r., zaś należność została wypłacona w miesiącu styczniu 2014 r. (czyli w podanym okresie rozliczeniowym). Potwierdzać by to mogła również zalegająca w aktach adm. sprawy informacja z ZUS z dnia 20 lipca 2016 r. o opłaconych należnych składkach na ubezpieczenie zdrowotne za 2014 r. (k-52), w której zawarte są m.in. dane o uzyskaniu i utracie uprawnień do ubezpieczenia zdrowotnego, kwocie składki oraz NIP płatnika składek, bowiem nie został w niej ujęty ww. pracodawca jako płatnik składek z tytułu uprawnień do ubezpieczenia zdrowotnego męża skarżącej za 2014 r. W związku z tym nie jest uzasadnienie twierdzenie, że skarżąca przedłożyła wyłącznie dokument określający wysokość dochodu uzyskanego u wskazanego pracodawcy. Drugi z przedłożonych dokumentów, tj. informacja roczna dla osoby ubezpieczonej za 2014r. dotyczy bowiem okresu, w którym odprowadzono składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne, przez firmę A Sp. z o.o. w W. Dokument ten, w kontekście informacji ww. firmy o dochodach za 2014 r. (PIT-11) pozwalał na dokonanie ustaleń w kwestii uprawnień męża skarżącej, a zasadniczo ich utraty, dotyczących ubezpieczenia z tytułu umowy zlecenia, a tym samym okresu jej obowiązywania. Niezależnie od tego skarżąca, co wynika z jej twierdzeń, przekazała informację organowi, że mąż nie posiada umowy zlecenia, a także, że umowy tej nie może uzyskać, gdyż wskazany pracodawca nie prowadzi już działalności. Z akt wynika również, że także organ nie mógł otrzymać z ww. firmy kopii przedmiotowej umowy zlecenia bądź zaświadczenia o okresie zatrudnienia, gdyż kierowana trzykrotnie na dwa adresy tejże firmy korespondencja wracała z adnotacją "adresat nieznany" bądź "zwrot nie podjęto w terminie". W związku z powyższym należy uznać, iż skoro organ sam nie mógł otrzymać umowy zlecenia od wskazanego podmiotu, a zarazem takiego dokumentu skarżąca nie posiadała, to wzywanie jej do uzupełnienia braków formalnych wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego poprzez dostarczenie tej umowy w sytuacji, kiedy organ się orientował, że skarżąca jej nie posiada i że nie jest w stanie jej uzyskać, było nieuzasadnionym działaniem zmierzającym do nierozpoznania wniosku oraz niewydania żadnego orzeczenia merytorycznie kończącego postępowania w sprawie. W tych okolicznościach organ powinien był ewentualnie wezwać skarżącą do uzupełnienia braków wniosków, o ile w świetle przedłożonych już dokumentów w ogóle takie braki istniały, poprzez przedłożenie innego, niż umowa zlecenie dokumentu, w tym oświadczenia męża skarżącej, czy oświadczenia skarżącej na okoliczność okresu trwania umowy, a tym samym dnia jej ustania. Należy wskazać, że ustawodawca w art. 13 ust. 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci posłużył się ogólnie pojęciem "dokumentów" potwierdzających utratę dochodów oraz ich wysokości. Omawiana ustawa nie zawiera definicji "dokumentu". Natomiast art. 28 tej ustawy stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23). Jednocześnie Kodeks nie definiuje pojęcia dokumentu, przyznaje jedynie zwiększoną moc dowodową dokumentom urzędowym (art. 76 k.p.a.). W doktrynie przyjmuje się , że dokumentem jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona na piśmie lub w formie dokumentu elektronicznego, opatrzona podpisem osoby sporządzającej dokument (P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. XII publik w Lex). Dokumenty, które nie są dokumentami urzędowymi są dokumentami prywatnymi. Dokument prywatny stanowi dowód tego, że osoba która go podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie (por. art. 245 k.p.c.). Z dokumentem prywatnym nie wiąże się domniemanie prawne co do jego prawdziwości (tak jak w przypadku dokumentów urzędowych), podlegają one natomiast ocenie organu prowadzącego postępowanie na zasadach ogólnych (por. wyrok NSA z 22 stycznia 2002 r. II SA/Kr 2439/01 Lex nr 682302). Należało zatem uznać, że skoro w art. 13 ust. 16 ustawy jest mowa o dokumentach, to dotyczy to zarówno dokumentów urzędowych, jak i prywatnych do których należy zaliczyć także oświadczenie. Tylko wówczas gdy ustawa przewiduje przedłożenie konkretnego dokumentu, jak np. zaświadczenie sądu opiekuńczego lub ośrodka wychowawczego o prowadzonym postępowaniu sądowym w sprawie o przysposobienie dziecka (art. 13 ust. 4 pkt 1 lit. a) prawomocne orzeczenie sądu orzekające rozwód lub separację (art. 13 ust. 4 pkt 1 lit.b), to nie mogą być one zastąpione oświadczeniem. Ustawa wprawdzie przewiduje możliwość złożenia oświadczenia zamiast innego określonego dokumentu, jak np., zaświadczenia uprawnionego podmiotu (np. art. 13 ust. 4 pkt 1), nie oznacza to jednak, że w przypadku, gdy ustawodawca posługuje się ogólnie pojęciem dokumentu wymaganego dla potwierdzenia danej okoliczności, to złożenie dokumentu w formie oświadczenia jest prawnie niedopuszczalne. Powyższe znajduje dodatkowo potwierdzenie w obowiązującym od 1 sierpnia 2017 r. nowym rozporządzeniu Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczenia wychowawczego (...) (Dz. U. z 2017 r., poz. 1465). W § 5 ust. 1 jako dokumenty stwierdzające wysokość dochodu rodziny w punkcie g) wskazano "dokument, w tym oświadczenie, określający datę utraty dochodu oraz wysokość i rodzaj utraconego dochodu". Przypomnieć wypadnie, że stosownie do art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W ocenie Sądu organ nie sprostał wymaganiom wynikającym z przywołanego przepisu. Ze względu na powołaną treść art. 9 k.p.a. wystosowane przez organ na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku nie może być jedynie formalnym zabiegiem, musi przede wszystkim dawać stronie realną możliwość usunięcia stwierdzonych braków i to w przypadku, gdy w istocie jest to konieczne. Czynność z art. 64 § 2 k.p.a. jest bowiem podejmowaną w sprawie indywidualnej czynnością jednostronną i władczą w tym sensie, że zamyka drogę do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. W sytuacji więc, gdy stronie uniemożliwiono prawidłowe uzupełnienie braków formalnych wniosku z powodu niewywiązania się przez organ z ciążących na nim obowiązków wynikających m.in. z art. 9 k.p.a., to uznać należy, że wówczas brak jest podstaw do zastosowania art. 64 § 2 k.p.a. i pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Zatem jeżeli organ pozostawia podanie bez rozpoznania mimo, że nie zachodzą przesłanki uzasadniające podjęcie tej czynności, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, to pozostaje on w bezczynności. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że skarga M. M. na bezczynność Prezydenta Miasta T. polegającą na nierozpoznaniu jej wniosku z dnia 12 kwietnia 2016 r. jest zasadna, bowiem okoliczności wskazywane przez organ I instancji nie usprawiedliwiają jego bezczynności. Zatem biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy Sąd, uwzględniając skargę, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz § 1a P.p.s.a. zobowiązał organ, w terminie 30 dni, liczonym zgodnie z art. 286 § 2 P.p.s.a. od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 12 kwietnia 2016 r. stwierdzając jednocześnie, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie Sąd mając na uwadze okoliczności niniejszej sprawy oraz jej specyfikę uznał, że stwierdzona bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest bowiem wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Jednocześnie Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. o kosztach postępowania, zasądzając od organu kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego określoną w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.) wraz z opłatą od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.