V SA/Wa 2312/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Protokolant specjalista - Agnieszka Małyszko, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2017 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia (...) czerwca 2016 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez D.K. (dalej: Skarżąca) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] ustalającą kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych. Przedmiotowa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 14 lipca 2005 r. Skarżąca złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR wniosek o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych na rok 2005. W postanowieniu z [...] października 2005 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR stwierdził o spełnieniu przez Skarżącą niezbędnych warunków we wniosku o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych. W dniu [...] maja 2006 r. Skarżąca złożyła oświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia wraz z zaświadczeniem wydanym przez Nadleśnictwo J. w dniu 15 maja 2006 r. Wobec powyższego, w dniu [...] czerwca 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, decyzją nr [...] przyznał Skarżącej płatność na zalesianie w łącznej wysokości 43.536,40 zł w tym: - wsparcia na zalesienie w wysokości 31.397,00 zł (płatne jednorazowo po wykonaniu zalesienia), - premii pielęgnacyjnej w wysokości 2.801,40 zł, (płatne corocznie przez okres 5 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia), - premii zalesieniowej w wysokości 9.338,00 zł, (płatne corocznie przez okres 20 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia). Powyższe płatności przekazane zostały Skarżącej w dniu 19 lipca 2006 r. W dniu 11 lipca 2007 r. Skarżąca złożyła wniosek o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych na rok 2007. Płatność w łącznej wysokości 12.139,40 zł (premia pielęgnacyjna - 2.801,40 zł, premia zalesieniowa 9.338,00 zł), została zrealizowana w dniu 8 sierpnia 2007 r. na wskazany przez Skarżącą we wniosku o wpis do ewidencji producentów rachunek bankowy. Następnie, Skarżąca składała kolejne wnioski o wypłatę ww. płatności, tj. na rok 2008 oraz na rok 2009, a płatności te były przekazywane na jej rachunek bankowy. W dniu [...] maja 2010 r. na zalesionych przez Skarżącą działkach rolnych została przeprowadzona kontrola na miejscu metodą inspekcji terenowej. Jak wynika z protokołu z czynności kontrolnych nr [...] powierzchnia zalesiona wynosiła 6,26 ha, wobec deklarowanej do uzyskania płatności 6,67 ha. W związku z powyższym, postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone decyzją z [...] czerwca 2006 r., którą przyznano Skarżącej wnioskowana płatność. W dniu [...] stycznia 2011 r. ww. Organ, decyzją nr [...] uchylił decyzję ostateczną z [...] czerwca 2006 r. oraz przyznał Skarżącej płatność na zalesianie w łącznej wysokości 35.674,90 zł, w tym z tytułu: - wsparcia na zalesianie w wysokości 25.774,10 zł, - premii pielęgnacyjnej w wysokości 2.284,80 zł, - premii zalesieniowej w wysokości 7.616,00 zł. W wyniku rozpatrzenia złożonego przez Skarżącą odwołania od ww. decyzji, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W konsekwencji powyższego, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w dniu [...] grudnia 2011 r. wydał decyzję nr [...] o uchyleniu decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. oraz przyznaniu Skarżącej płatności na zalesianie w łącznej wysokości 35.674,90 zł, w tym z tytułu: - wsparcia na zalesianie w wysokości 25.774,10 zł, - premii pielęgnacyjnej w wysokości 2.284,80 zł, - premii zalesieniowej w wysokości 7.616,00 zł. Skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji. W wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r., Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, decyzją nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i orzekł, iż decyzja z [...] czerwca 2006 r. została wydana przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z naruszeniem prawa, tj. przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 187, poz. 1929, z późn. zm.) oraz art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008; (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, i. 44, str. 243, z późn. zm.). W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że należna stronie płatność z tytułu zalesiania gruntów rolnych powinna wynosić 35.675,20 zł, w tym z tytułu wsparcia na zalesianie w wysokości 25.774,40 zł, premii pielęgnacyjnej w wysokości 2.284,80 zł oraz premii zalesieniowej w wysokości 7.616,00 zł. Organ wskazał, iż od roku 2007 wysokość premii pielęgnacyjnej wynosić powinna 2.629,20 zł, zaś premii zalesieniowej - 8.764,00 zł. W związku z powyższym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych na mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] czerwca 2006 r. W decyzji z [...] marca 2016 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesienia gruntów rolnych, w wysokości 10.099,80 zł. Skarżąca nie zgodziła się z przedmiotową decyzją i złożyła odwołanie. W wyniku rozpatrzenia odwołania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ wskazał, że jest poza sporem, że we wniosku o przyznanie pomocy na zalesianie, Skarżąca jako powierzchnię przeznaczoną do zalesienia wskazała 6,67 ha na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie ewidencyjnym J. Ponadto w dniu 25 maja 2006 r. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR oświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia, do którego dołączyła zaświadczenie Nadleśniczego Nadleśnictwa J. z dnia 15 maja 2006 r., stwierdzające, że działka nr [...] została zalesiona zgodnie z planem zalesienia z dnia 13 lipca 2005 r. Natomiast podczas czynności kontrolnych, przeprowadzonych na ww. działce w dniu [...] maja 2010 r. inspektorzy terenowi stwierdzili, iż Skarżąca dokonała zalesienia obszaru o powierzchni 6,26 ha. Powyższe potwierdza również decyzja Starosty Powiatowego w N. z dnia [...] grudnia 2010 r. znak [...] o przekwalifikowaniu gruntu rolnego o powierzchni 6,26 ha, znajdującego się na działce nr [...], na grunt leśny. Dalej Organ wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r., poz. 1438, z późn. zm.), Kierownik biura powiatowego Agencji, w drodze decyzji administracyjnej, ustala kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Organ zaznaczył, iż wypłacone Skarżącej środki publiczne z tytułu zalesiania gruntów rolnych za lata 2006 - 2007 pochodzą ze środków z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz ze środków krajowych przeznaczonych na współfinansowanie, natomiast środki publiczne z tytułu zalesiania gruntów rolnych za lata 2008 - 2009 pochodzą ze środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz ze środków krajowych przeznaczonych na współfinansowanie, tj. z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy o Agencji. Podkreślono, że w niniejszej sprawie płatności z tytułu zalesienia gruntów rolnych w kwocie 43.536,40 zł (w tym z tytułu: wsparcia na zalesianie w wysokości 31 397,00 zł, premii pielęgnacyjnej w wysokości 2.801,40 zł oraz premii zalesieniowej w wysokości 9.338,00 zł), przyznane na mocy decyzji z [...] czerwca 2006 r. zostały w dniu 19 lipca 2006 r. przekazane na wskazany przez Skarżącą rachunek bankowy. Następnie, Skarżąca w związku ze złożonymi wnioskami otrzymała kolejne płatności, tj. odpowiednio: - w dniu 8 sierpnia 2007 r. w wysokości 12.139,40 zł, - w dniu 9 października 2008 r. w wysokości 12.139,40 zł, - w dniu 24 sierpnia 2009 r. w wysokości 12.139,40 zł. Tymczasem z uwagi na uchylenie ww. decyzji z [...] czerwca 2006 r., Skarżącej, na podstawie rozstrzygnięcia z [...] marca 2012 r. nr [...] przysługiwała płatności w wysokości 35.675,20 zł, w tym z tytułu: - wsparcia na zalesianie w wysokości 25.774,40 zł, - premii pielęgnacyjnej w wysokości 2.284,80 zł, - premii zalesieniowej w wysokości 7.616,00 zł. Jednocześnie kwota premii pielęgnacyjnej i zalesieniowej wypłacanej w kolejnych latach realizacji programu wynosić powinna odpowiednio: 2.629,20 zł i 8.764,00 zł. Wobec powyższego, różnica w kwocie płatności zrealizowanych na rachunek bankowy Skarżącej w dniach 19 lipca 2006 r., 8 sierpnia 2007 r., 9 października 2008 r. oraz 24 sierpnia 2009 r. na mocy decyzji z [...] czerwca 2006 r., a należnych płatności określonych w ostatecznej decyzji z dnia [...] marca 2012 r. stanowi kwotę nienależnie pobranych płatności i wynosi 10.099,80 zł. Organ wyjaśnił równocześnie, iż kwoty nienależnie pobranych płatności za lata 2008 - 2009 przekraczają kwoty stanowiącej równowartość 100 euro, przeliczonej na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z art. 7 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 883/2006. Zatem w niniejszej sprawie, w odniesieniu do nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych za lata 2008-2009, nie zachodzą przesłanki wskazane w 28a ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173) oraz art. 54 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności. Jednocześnie Organ ocenił, iż w sprawie nie zaistniały okoliczności skutkujące brakiem obowiązku zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności, wymienione w art. 73 ust. 4 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. Na powyższą decyzję Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Uzasadniając skargę zarzuciła, że decyzja z [...] czerwca 2006 r. nigdy nie została skutecznie uchylona, a skoro tak to rozstrzygnięcie to nadal funkcjonuje w obrocie prawnym. W związku z powyższym płatności pobrane przez Skarżącą na podstawie ww. decyzji nie mogą zostać uznane za nienależne. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zgodność aktów administracyjnych zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest przy tym według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu może nastąpić wówczas, gdy zostanie spełniona przynajmniej jedna z przesłanek, o których mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.); dalej: "p.p.s.a.". Dodać należy, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w ramach kompetencji przysługujących sądom administracyjnym w zakresie kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego, należy stwierdzić, że Sąd nie dopatrzył się w niniejszej sprawie naruszenia prawa materialnego ani zasad procedury administracyjnej skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji, a tym samym uwzględnieniem skargi. Sąd uznał, że organy administracji obu instancji w sposób należyty oceniły zebrany materiał dowodowy, zaś wydane na jego podstawie rozstrzygnięcia odpowiadają prawu. Problem w sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy wobec pozostawania w obrocie prawnym decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. z [...] czerwca 2006 r. nr [...], którą przyznano Skarżącej płatności na zalesianie gruntów rolnych – prawidłowe było wydanie przez ww. organ decyzji z [...] marca 2016 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych. Sąd w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w orzecznictwie, że brak jest podstaw, aby zasadnie wywodzić - jak twierdzi skarżąca - iż warunkiem koniecznym wydania decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych środków - na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR - jest uprzednie wzruszenie, w trybie przepisów o wznowieniu postępowania, ostatecznych decyzji przyznających płatności (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 96/12; wyrok NSA z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1518/11; por także wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 1684/11). Zakaz uchylenia decyzji dotkniętej wadą, gdyż upłynął termin przewidziany a przepisie art. 146 § 1 k.p.a., nie oznacza bowiem sanacji takiej decyzji, która jest decyzją nieprawidłową. Możliwe jest więc wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności Decyzją z [...] marca 2012 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. stwierdził, iż decyzja Kierownika BP ARiMR z [...] czerwca 2006 r. o przyznaniu przedmiotowej płatności została wydana z naruszeniem prawa, gdyż - zgodnie z przepisem art. 151 § 2 k.p.a. w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek zajścia okoliczności o których mowa w art. 146 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Możliwość uchylenia decyzji przewidziana w art. 146 § 1 k.p.a. upłynęła w dniu [...] czerwca 2011 r., gdyż decyzja o przyznaniu płatności została doręczona skarżącej w dniu [...] czerwca 2006 r. Ponieważ jednak jednoznacznie zostało ustalone, że skarżąca we wniosku o przyznanie pomocy na zalesianie, złożonym w dniu 14 lipca 2005 r., jako powierzchnię przeznaczoną do zalesienia wskazała 6,67 ha na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie ewidencyjnym J., natomiast podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych na ww. działce w dniu [...] maja 2010 r. inspektorzy terenowi stwierdzili, iż beneficjent dokonał zalesienia obszaru o powierzchni 6,26 ha, różnica w kwocie płatności zrealizowanych na rachunek bankowy wnioskodawczyni w dniach 19 lipca 2006 r., 8 sierpnia 2007 r., 9 października 2008 r. oraz 24 sierpnia 2009 r. na mocy decyzji Kierownika BP ARiMR z [...] czerwca 2006 r., a należnych beneficjentowi płatności określonych w ostatecznej decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z [...] marca 2012 r., stanowi kwotę nienależnie pobranych płatności i wynosi 10.099,80 zł. Należy mieć na uwadze, iż zwrot płatności uznanej za nienależną ulega przedawnieniu, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż 10 lat, co tu nie nastąpiło. W przypadku Skarżącej wypłata płatności na zalesianie gruntów rolnych uznanych następie za nienależnie pobrane, nastąpiła w dniu 19 lipca 2006 r. (za rok 2005), w dniu 8 sierpnia 2007 r. (za rok 2007), w dniu 9 października 2008 r. (za rok 2008) oraz w dniu 24 sierpnia 2009 r. (za rok 2009), natomiast zawiadomienie z [...] listopada 2015 r., jak i decyzja z [...] marca 2016 r. zostały doręczone przed upływem ww. okresu (tj. odpowiednio w dniu [...] grudnia 2015 r. oraz [...] marca 2016 r.). Zatem w przedmiotowej sprawie bezspornym jest, iż Skarżąca została zawiadomiona o nieuzasadnionym charakterze ww. płatności przed upływem dziesięciu lat od daty płatności. Nie ma też w rozpoznawanym stanie faktycznym zastosowania, jak słusznie wskazał organ, przepis art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 dotyczący działania beneficjenta w dobrej wierze. Z tych względów, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.