I OSK 2333/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant [...] po rozpoznaniu w dniu 30 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 239/17 w sprawie ze skarg Gminy [...], T. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 30 listopada 2017 r. oddalił skargi Gminy [...] i T. P. na decyzję Wojewody [...] z [...] 2017 r. w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę. W uzasadnieniu wyroku Sąd w pierwszej kolejności zaznaczył, że wyrokiem z 3 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1299/14 oddalona została skarga T. P. na decyzję Wojewody [...] uchylającą decyzję Starosty [...] z [...] 2014 r. ustalającą na rzecz skarżącego odszkodowanie w łącznej wysokości [...] zł stanowiące należność za grunt wydzielony pod drogę, przejęty na rzecz Gminy [...]. W wyroku tym Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego co do oceny wartości operatu szacunkowego. Wyjaśnił zatem, że w niniejszej sprawie biegły oszacował wartość nieruchomości w oparciu o podejście porównawcze, polegające na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Jednakże, operat ten nie zawiera opisu nieruchomości porównywanych, które stanowią o podobieństwie z nieruchomością podlegającą wycenie. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 września 2016 r., sygn. akt I OSK 2648/15 oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku. Decyzją z [...] 2016 r. Starosta [...] na podstawie art. 98 ust. 3, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130 ust. 1a i 2 oraz art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1744; dalej: u.g.n.) orzekł o: 1. ustaleniu na rzecz T.P. odszkodowania w łącznej kwocie [...] zł stanowiącej należność za grunt wydzielony pod drogę, przejęty na rzecz Gminy [...], oznaczony w ewidencji gruntów: obręb [...][...], zapisane w dacie [...] 1996 r. w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność T. P.; 2. umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w Gminie [...], oznaczoną w ewidencji gruntów: obręb [...],[...], działki: [...], zapisane w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Gminy [...]. W punkcie 3 organ orzekł, że ustalone odszkodowanie wypłacone zostanie przez Wójta Gminy [...] na rzecz uprawnionego jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna. Odwołanie od ww. decyzji złożyli Gmina [...] oraz T. P. Wojewoda [...] decyzją z [...] 2017 r. umorzył postępowanie odwoławcze w zakresie punktu 2 decyzji organu I instancji (pkt 1) oraz utrzymał tą decyzję w zakresie punktów 1 i 3 (pkt 2). Wojewoda wyjaśnił, że decyzją z [...] 1996 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] zatwierdził podział nieruchomości stanowiącej działkę numer [...], arkusz mapy [...], obręb [...], o całkowitej powierzchni [...] m2. W wyniku wydania tej decyzji powstały m.in. działki o numerach [...]. W dacie dokonywania podziału działka ta była przeznaczona pod budowę nowych ulic - dróg dojazdowych o symbolu na załączniku graficznym KD. Przeznaczenie to wynikało z uchwały Rady Gminy nr [...] w sprawie uchwalenia uproszczonego miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego osiedla mieszkaniowego w [...] gmina [...] (Dz. Urz. Woj. [...]). Wojewoda podkreślił, że T. P. oraz Gmina [...] prowadzili negocjacje w sprawie ustalenia kwoty odszkodowania za m.in. działki o numerach od [...] do [...], jednak strony nie osiągnęły porozumienia, a zatem wymóg przeprowadzenia rokowań w rozumieniu art. 98 ust. 3 u.g.n. został spełniony. W ocenie Wojewody operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest rzetelny i może stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania. Operat pod względem swej zawartości nie uchybia wymogom nałożonym mocą § 56 rozporządzenia w sprawie wyceny, gdyż operat zawiera każdy z wymienionych w tym przepisie elementów. Wojewoda stwierdził, że część 17 nieruchomości miała nieporównywalne przeznaczenie w stosunku do przedmiotu wyceny. Działki o numerach od [...] do [...] były przeznaczone pod ulicę dojazdową (drogę publiczną). Tymczasem zaś: działka nr [...] (transakcja z [...] 2015 r.) miała przeznaczenie mieszkaniowe, działki o numerach [...] i [...], obręb [...] (transakcja z [...] 2014 r.) miała przeznaczenie 2KD-W, czyli tereny dróg wewnętrznych. Podobnie rzecz przedstawia się z działką numer [...], która w dniu [...] 2014 r. (data transakcji) była przeznaczona pod drogę wewnętrzną, zaś działka numer [...], obręb [...] była w części przeznaczona pod infrastrukturę techniczną IT. W ocenie organu słusznie rzeczoznawca majątkowy odrzucił te transakcje i przyjął ponadto te z nich (o przeznaczeniu porównywalnym), które mają dodatkową równie korzystną lokalizację co przedmiotowe działki o numerach od [...] do [...]. Podkreślono przy tym, że biegły porównał przedmiotowe działki z różnymi nieruchomościami drogowymi z terenu gmin [...],[...] i [...]. Biegły w operacie uwzględnił nieruchomości podobne wyjaśniając jednocześnie, że nieruchomości są niepowtarzalne w miejscu i czasie. Oznacza to, że nie ma nieruchomości identycznych i zawsze jest tak, że pomiędzy nieruchomościami zachodzą jakieś różnice. Skargi na powyższą decyzję wniosła Gmina [...] i T. P. Gmina zakwestionowała wysokość ustalonego odszkodowania twierdząc, że jest ono zawyżone. Natomiast T. P. wskazał, że na terenie Gminy [...] nie istnieje w ostatnich kilku latach rynek nieruchomości drogowych mogący stanowić podstawę do porównań w działalności rzeczoznawcy majątkowego szacującego wartość mojej nieruchomości. Wartość nieruchomości powinna zatem zostać oszacowana na podstawie wartości gruntów przyległych. Postanowieniem z 12 września 2017 r. Sąd I instancji połączył te sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał skargi za nieuzasadnione i oddalił je na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej: p.p.s.a.). W ocenie Sądu, Wojewoda prawidłowo ocenił wartość dowodową przedłożonego w tej sprawie operatu. Został on sporządzony w sposób rzetelny, jest spójny i logiczny, a nadto spełnia wszystkie wymogi formalne. Przede wszystkim operat zawiera wszystkie elementy wymienione w § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) i mógł stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania z działek o nr [...]. Rzeczoznawca majątkowy ustalił wartość przedmiotowych działek według stanu na dzień [...] 1996 r., a poziom cen na dzień [...] 2016 r. W operacie analizą objęto rynek nieruchomości drogowych. Wskazano, że z uwagi na ograniczoną ilość transakcji na terenie Gminy [...] obszar analizy rozszerzono na teren gmin sąsiednich powiatu [...]. Zabieg ten - zdaniem Sądu - uznać należy za w pełni dopuszczalny. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że pod pojęciem rynku lokalnego należy rozumieć rynek z obszaru gminy lub powiatu. Sąd uznał również za prawidłowe stwierdzenie Wojewody, że przyjęte przez rzeczoznawcę nieruchomości spełniają kryterium podobieństwa. W operacie zawarto szczegółowy opis nieruchomości podobnych przyjętych do metody porównywania parami. Wyjaśniono także, że zastosowanym przez biegłego kryterium podobieństwa były m.in. takie cechy jak: lokalizacja nieruchomości, sąsiedztwo (otoczenie) oraz walory dodatkowe. Reasumując w ocenie Sądu Wojewoda dokonał prawidłowej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego sporządzonego przez M. S. Operat pod względem formalnym jest zgodny z przepisami prawa. Jest jasny i logiczny. W konsekwencji mógł posłużyć organowi do ustalenia wysokości odszkodowania. Uznając za nieusprawiedliwioną argumentację Gminy [...] nakierowaną na podważenie merytorycznej części operatu Sąd podkreślił, że do skutecznego zakwestionowania tej części operatu niezbędnym byłoby przedłożenie kontroperatu, sporządzonego przez biegłego posiadającego wiadomości specjalne. Takiego operatu Gmina w toku postępowania administracyjnego nie przedłożyła. Natomiast przedłożenie operatu szacunkowego w toku postępowania przed sądem administracyjnym nie może skutecznie podważyć prawidłowości oceny materiału dowodowego dokonanej przez organ. Przywołując treść art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd uznał, że przeprowadzenie dowodu z kontroperatu nie mieści się w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w tej regulacji. Ponadto wykorzystany w sprawie operat nie budził istotnych wątpliwości, które wymagałyby wyjaśnienia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł T. P., reprezentowany przez adwokata, podnosząc następujące zarzuty: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, dopuszczających - a w sprawie niniejszej przez jej stan faktyczny - nakazujących przyjęcie do porównań przy ustalaniu wartości gruntu skarżącego o obszarze około 2 ha, którego własność została mu odjęta, wartości gruntów przyległych (związek z przepisami art. 128-135 u.g.n.); 2. naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności: - art. 113 p.p.s.a. przez brak dociekliwości Sądu co do przedmiotu sprawy z jej istotą polegającą na wprowadzeniu w planowaniu przestrzennym i decyzjach podziałowych już od 10 lat dróg wewnętrznych jako nośnika realizacji przez Gminę [...] sposobu nabycia gruntów z pominięciem zasad obowiązujących przy odszkodowaniach nakazanych art. 98 u.g.n. Powyższe naruszenie połączone jest wprost z pośpiesznym zamknięciem rozprawy a następnie jej nieotwarcie. - art. 155 p.p.s.a. przez zaniechanie stwierdzenia istotnych naruszeń prawa przez uczestnika Gminę [...] i poinformowania o tym stosownych organów. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Odmawiając w pierwszej kolejności słuszności podniesionym w skardze kasacyjnej zarzutom naruszenia przepisów postępowania należy zaznaczyć, że przywołany w podstawach tej skargi art. 113 p.p.s.a., regulujący kwestię zamknięcia rozprawy, zawiera dwie jednostki redakcyjne, z których żadna nie została przywołana ani w petitum skargi kasacyjnej, ani też w jej uzasadnieniu. Powyższy brak uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odczytanie intencji skarżącego kasacyjnie. Podkreślić przy tym należy, że rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest precyzowanie zarzutów sformułowanych przez zawodowego pełnomocnika. Analogiczna sytuacja występuje w zakresie drugiego ze sformułowanych w tych granicach zarzutów. Przywołany w skardze kasacyjnej art. 155 p.p.s.a. zawiera trzy mniejsze jednostki redakcyjne, żadna zaś z nich nie została przez autora skargi kasacyjnej wymieniona. Przechodząc zatem do omówienia podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego wypada w pierwszej kolejności zauważyć, że w myśl art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Zagadnieniem słusznego odszkodowania wielokrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z 20 lipca 2004 r., SK 11/02, OTK-A 2004/7/66, Trybunał stwierdził, że Konstytucja nie precyzuje pojęcia "słusznego odszkodowania", które jest związane z wartością wywłaszczanej nieruchomości. Zauważył jednakże, że prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne odszkodowanie", który - w ocenie Trybunału - ma bardziej elastyczny charakter. Mogą zatem istnieć sytuacje szczególne, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Ze względu na wartości znajdujące wyraz w Konstytucji, dla ustalenia znaczenia tego pojęcia należy również uwzględnić kontekst następstw ustalenia odszkodowania dla budżetu państwa. Wywłaszczenie następuje na cele publiczne, to znaczy ze względu na dobro wspólne. Z tych przyczyn, odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, a odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne (cz. III pkt 2-4 uzasadnienia wyroku SK 11/02; cz. III pkt 3.1 uzasadnienia wyroku TK z 16 października 2012 r., K 4/10, OTK-A 2012/9/106). W rozpoznawanej sprawie wywłaszczenie, a co za tym idzie konieczność ustalenia odszkodowania, nastąpiło z uwagi na zaspokojenie dobra ogółu w postaci budowy dróg publicznych. Przywołany w podstawach kasacyjnych § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w zdaniu pierwszym stanowi, że w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Zdaniem skargi kasacyjnej, w okolicznościach sprawy do porównań należało przyjąć nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Takich transakcji jest odpowiednia ilość. Odmawiając słuszności podniesionemu zarzutowi wskazać trzeba, że przepis § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia był wielokrotnie analizowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku z 13 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1346/17 (COSA), Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w świetle treści § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia przyjąć należy, iż punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Z § 36 rozporządzenia jednoznacznie wynika kolejność stosowania podejść. Dopiero bowiem brak cen transakcyjnych nieruchomości drogowych umożliwia rezygnację z tego podejścia. W analizowanej sprawie zgromadzenie danych cen transakcyjnych nieruchomości przeznaczonych pod komunikację na terenie Gminy [...], a następnie - wobec niewystarczającej liczby transakcji z uwagi na liniowy charakter inwestycji - na terenie powiatu, pozwoliło na uznanie, że materiał dowodowy w tej kwestii jest wystarczający i pozwala na dokonanie analizy rynku nieruchomości, a następnie wyceny. Dokonujący wyceny nie miał zatem potrzeby wykorzystania podejścia opartego na transakcjach nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Uwzględnienie od razu transakcji gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do działki byłoby działaniem naruszającym opisaną wyżej regulację. Wadliwość ta wiązałaby się bowiem z bezpodstawnym pominięciem podejścia, któremu prawodawca przyznał pierwszeństwo zastosowania (por. wyrok NSA z 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1831/13, CBOSA). W świetle powyższego uznać należy, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieuzasadnione. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.